¿Quién vigilará las costas?

Dentro de poco tiempo, Colombia se sumará al grupo de países en Iberoamérica que cuentan con una reglamentación compacta, destinada específicamente a la protección y utilización de su territorio marino costero. El proyecto que cursa para un nuevo debate en el Senado de la República mantiene a la expectativa a distintos sectores sobre el alcance y la representación que tendría en los 47 municipios costeros que hay en el país.

Argentina, Costa Rica y España son algunos de los países que hoy cuentan con Ley de Costas. Aunque cada una de las normas tiene sus componentes particulares, de acuerdo a las naciones donde han sido formuladas, comparten una serie de similitudes que referenciadas permiten comprender mejor el panorama que ha obligado su discusión y aprobación.

Todas fueron promulgadas con el firme propósito de contrarrestar los efectos del cambio climático sobre las zonas de litoral de cada país, fortalecer la normativa vigente en cuanto a protección y utilización de las zonas costeras del territorio marino costero de cada nación, entre otras disposiciones.

Sin embargo, ninguna de las leyes de costas en estos tres países ha estado exenta de controversia. La de España, por ejemplo, es las más antigua de todas, se aprobó el 28 de Julio de 1988, conocida como ley 22 fue cambiada por una nueva Ley de Costas en Mayo del 2013, que generó el enfrentamiento entre sectores que alegaban una apuesta hacia la privatización de las playas con la vigencia de la nueva ley y otros que sostenían la necesidad de su renovación para dar mayor protección a los recursos marino costeros y seguridad jurídica a grupos de familias y empresarios.

La Ley 22 como todas las leyes de costas establecía que las construcciones sobre las zonas costeras sólo podían hacerse mediante concesiones reguladas por el Estado, donde una persona particular explota y maneja el recurso sin derecho a su propiedad.

Las concesiones vencían en el año 2018 y muchas de las edificaciones que aún se erigen sobre terrenos protegidos por el Estado, estaban previstas para ser demolidas. Con la entrada en vigencia de la nueva Ley de Costas, las concesiones se extendieron 75 años más, lo que para muchos sectores ecologistas y varias juntas administradoras como la de Andalucía, constituye una amenaza contra los recursos naturales y representa una clara forma de privatización de las playas.

En Argentina, la polémica se concentró más en la reducción que sufrirían las costas de ríos y lagunas que estaban bajo supervisión y control del Estado, las cuales pasarían de 35 metros desde el nivel más alto del agua, a 20 metros, lo que permitía que muchos propietarios cercaran algunas de estas zonas e impidieran el acceso público a las playas. En Costa Rica por su parte el debate giró en torno a las tierras tituladas en frente de las playas, las cuales se mantuvieron como excepciones a la regla, por ser propiedades tituladas desde los tiempos coloniales cuando el Reino Español emitió títulos de propiedad a un individuo que reclamó la tierra.

En Colombia, el Proyecto de Ley de Costas que busca su aprobación en segundo debate de la comisión segunda del Senado, hasta la fecha no ha causado revuelo, por el contrario, se ha convertido en una bandera de lucha para unir esfuerzos que permitan hacerle frente a la erosión costera que viven varios de los municipios con cercanía al mar, en especial los del litoral caribe.

El proyecto se radicó inicialmente en Marzo del 2013, luego por vencimiento de términos no alcanzó a discutirse y aprobarse en la comisión segunda del Senado y en consecuencia fue retirado y presentado nuevamente en el primer periodo legislativo del año pasado. Se aprobó en el mes de marzo de este año en primer debate y ahora ya está en ponencia radicada para segundo debate. El autor es el Senador barranquillero, Álvaro Ashton Giraldo, del partido Liberal Colombiano y el ponente será el Senador, Luis Fernando Velasco, también liberal.

De ser aprobado, el proyecto de Ley 08 de 2014 se convertirá en Ley de Costas, cuya finalidad será dictar medidas tendientes a regular, determinar y proteger la utilización y los componentes del territorio marino costero de la Nación, es decir, las tres regiones oceánicas y costeras: Pacífica; Caribe Continental y Caribe insular, incluyendo el suelo, subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, plataformas insulares, la zona económica exclusiva, las playas, los terrenos de bajamar, las aguas interiores marítimas, los ecosistemas marinos y fluviales, las islas, islotes, bancos, cayos, archipiélagos y los ríos que desembocan al mar.

ALCANCES NORMATIVOS

El proyecto lo componen tres capítulos con 34 artículos en total. Lo primero que salta a la vista es el fortalecimiento sobre la jurisdicción que tendrá la Dirección General Marítima, Dimar, como la única entidad que estará encargada de otorgar concesión o permiso para la instalación de obras de infraestructura, ocupación o utilización de espacio del territorio marino costero o de cualquier otra actividad en las zonas costeras del país.

Ello quiere decir además que antes de presentar una solicitud ante las autoridades respectivas en los municipios costeros del país, los proyectos de construcción en playas y zonas de bajamar (referenciadas por el nivel más bajo que alcanza el agua del mar durante la marea baja) deberán contar previamente con el concepto emitido por la Dimar, en el que se acredite que las construcciones e instalaciones proyectadas no están ubicadas en bienes de uso público.

Según el Senador liberal, Álvaro Ashton, la necesidad de organizar todo el tema del uso, protección y utilización de las zonas costeras, concesiones marítimas y zonas de bajar mar, de alta mar y zona continental, hace que se transformen las 27 instituciones que hoy tienen que ver con el manejo marino costero a una sola que es la Dimar, con la capacidad de organizar y reglamentar todos los procedimientos que tienen que ver con el control de la erosión costera, la protección y utilización de la zona costera y el uso de bien público de las playas.

“Este proyecto va a definir toda la línea de zona de playa a efectos de garantizar que todas las construcciones que se hagan, estén dentro de límites de las zonas permitidas por las autoridades marítimas, esto es supremamente importante porque van a quedar definidas con toda tranquilidad”.

El senador, en diálogo con OPINIÓN CARIBE aseguró además que esta unificación de autoridad de playa “garantiza que haya un conjunto de normas que delimiten las zonas limítrofes de Colombia con los otros países que los define la línea de costas, es un proyecto que le da ordenamiento jurídico y control a un ente del Estado que es la Dimar, así como también el manejo de todas la políticas públicas que tienen que ver con el control y protección de la erosión costera”.

Para el abogado, especialista en Derecho Marítimo, Daniel Rincón, esta unificación de autoridad no representa detrimento de las funciones que actualmente vienen ejerciendo las autoridades a nivel municipal, pues el Proyecto de Ley 08 de 2014 está amparado básicamente en el Decreto de Ley 2324 de 1984, en el que se organizaron las funciones de supervisión, vigilancia y control pero no con la amplitud con la que se proyectan ahora.

“En el país no tenemos una Ley de Costas, tenemos normas, decretos, resoluciones, lo que se quiere es armar una Ley que recoja la síntesis de todas esas normas, es decir, un manejo integrado costero diciendo vamos a explotar, a desarrollar como lo indican las normas actuales, porque también es cierto que a pesar de que son bienes de uso público son bienes que todos podemos usar y explotar como tal, la idea es que todos conozcan la norma y el fundamento, y que todos podamos usarlo y explotar el recurso de manera que se preserve el interés colectivo”.

El abogado Rincón, insiste en recordar que una cosa son las zonas de jurisdicción y otra muy distinta es la calidad del bien de uso público, “cuando el decreto 2324 en sus parágrafos del artículo segundo dice que la Dimar ejercerá jurisdicción en 50 metros medidos desde la línea de la más alta marea y más alta creciente hacia adentro, hace referencia es a las costas, pero eso son jurisdicciones como tal y una parte de las jurisdicciones, precisamente, consiste en que la autoridad encargada de dar los permisos y concesiones sobre esos bienes de uso público para efectos de construcción, siempre ha sido la Dimar”.

RECOMENDACIONES A LA LEY

La novedad, precisamente sobre el límite de jurisdicción que tendrá la Dimar, una vez aprobada la Ley de Costas, se hizo expresa luego de la II Sesión Extraordinaria de la Comisión Colombiana del Océano, celebrada el 12 de agosto del presente año, en la que se conformó una mesa interinstitucional de trabajo de la que participaron activamente la Vicepresidencia de la República, los Ministerios del Interior, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Vivienda y Desarrollo Territorial, Minas y Energía, así como la Superintendencia de Notariado y Registro, la Contraloría General de la República, la Dirección General Marítima, la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder, la Comisión Colombiana del Océano y el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras- Invemar.

Durante la sesión se incorporaron unas recomendaciones a la Ley de Costas entre las que se plantea modificar la medida métrica establecida por el Decreto Ley 2324 de 1984, artículo segundo, parágrafo segundo y en su lugar, “se propone su ejercicio en las playas y terrenos de bajamar en toda su extensión, conforme al mapa oficial de playas y terrenos de bajamar que establecerá su delimitación, y al alcance de las definiciones de playa marina y terrenos de bajamar previstas en esta ley”.

Esta modificación de la medida métrica, incide en el límite que orientará los futuros procesos de concesión o entrega de permisos para obras de construcción en las zonas costeras del país, así lo evidenció el Senador Álvaro Ashton.

“Ya nosotros entramos a discutir el tema con las autoridades marítimas colombianas y se definió que aquellas zonas donde existan unas características de vegetación y de solidez, de firmeza de playas, ese sería el límite, de tal manera que por ejemplo si en un enrocado que está a cinco metros de la costa, hay tierra firme, ahí se puede construir sin ningún inconveniente, así como también si a 40 metros de la playa hay una zona vegetal sólida, definida y una tierra firme, también se puede construir; Esta ley lo permite siempre y cuando se den esas características de vegetación firme y estabilización de tierras, también firmes”.

La II Sesión Extraordinaria de la Comisión Colombiana del Océano, incorporó además la recomendación de establecer, por primera vez, tanto para las instituciones de orden público como para las personas jurídicas de derecho privado y particulares, la obligación de pagar a la Nación una contraprestación por el uso o aprovechamiento de las playas y terrenos de bajamar, sosteniendo que las entidades públicas estarán sujetas a un régimen especial de contraprestación.

El Proyecto de Ley 08 de 2014 o Ley de Costas no sólo agrupa las distintas normas, decretos y resoluciones que sobre la materia se han expedido en Colombia, como por ejemplo, el Decreto 1875 de 1975, la Ley 10 de 1978, la Ley 45 de 1985, la Ley 56 de 1987, entre otros, sino que además pareciera recoger varias de las propuestas conceptuales y metodológicas, sugeridas por la propuesta para el reconocimiento del suelo costero, diseñada en el año 2010, por las abogadas, Amparo Ramos Mora y Derly Sofía Guerrero Pérez, con el respaldo de la Procuraduría General de la Nación, el Instituto de Estudios del Ministerio Público y la Fundación Mar Viva.

En la propuesta, las abogadas sostienen que la organización espacial del territorio debe estar acorde con el desarrollo natural, demográfico, social, económico y cultural, de la zona o franja litoral y de sus zonas contiguas que integran la zona costera y en el Capítulo segundo, Artículo 22 de la propuesta, referente a la planificación de los bienes de uso público, se sugiere adoptar las medidas de conservación, rehabilitación y/o restauración de los bienes de uso público del dominio marino-costero, de los ecosistemas y los recursos en ellos contenidos, para preservar la diversidad biológica y garantizar la sostenibilidad de la oferta de bienes y prestación de los servicios ambientales.

Por su parte el Proyecto de Ley 08 de 2014, en el Artículo 11, crea el Fondo para la estabilización y mantenimiento de las obras ambientales en el territorio marino-costero, como una cuenta especial de la Nación, administrado por la Dirección General Marítima, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística.

Los recursos del Fondo serán destinados a la protección de la zona marino-costera, a la investigación científica de la zona, a la administración y control de los bienes de dominio marino costero y a la prevención de la erosión costera. Los recursos del Fondo se financiaran con las multas que establece el proyecto de ley y con las contraprestaciones que se causen por la exploración, explotación o aprovechamiento comercial o industrial de las zonas de dominio marino-costero.

El Fondo beneficiaria la recuperación de la zona costera de Ciénaga que hoy está afectada por la erosión costera, la cual amenaza también con desaparecer los tramos de la vía que de Santa Marta conduce al municipio.

“En el caso de Santa Marta y de Ciénaga que hoy está afectada con toda la erosión costera que perjudica el desarrollo de la industria turística, se crea el fondo de estabilización para poder garantizar la protección de las zonas costeras, la estabilización de las playas y proteger también toda la bancada del kilómetro 19 y toda la zona, en donde, como consecuencia del cambio climático, se genere esa desestabilización de la línea de costas”, indicó el Senador Álvaro Ashton.

OTRAS EXPECTATIVAS

El Proyecto de Ley 08 de 2014 Senado, regularía también la conservación de los ecosistemas de arrecifes de coral, la desafectación de áreas costeras, la construcción de vivienda palafítica o casas en el agua, los permisos de vertimiento y las sanciones a cargo de la Dimar, por afectaciones a la zona costera e incluso cuando se impida la utilización de las playas como bienes de uso público. Las sanciones incluirían multas, revocatorias de concesión, cierres temporales de establecimientos y demolición de obras.

Finalmente, existe un consenso general en favor de la aprobación y desarrollo del proyecto, que hasta el momento no tiene siquiera la oposición de Cotelco Nacional y que podría a través de la reglamentación, abarcar algunas de las intenciones de otros proyectos de Ley que están en discusión en el Congreso de la República. La expectativa se centra en los requisitos para las concesiones y permisos en zonas del dominio público marino-costero, los cuales sólo se reglamentarán dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la Ley, tiempo en el que también se definirá la cuantía de las contraprestaciones, el procedimiento de cobro y la distribución de los recursos del Fondo de Estabilización y Mitigación Ambiental.