Regalías para la paz

Por: Carlos Cabrera Saavedra

Desde que se aprobó la improvisada reforma al Sistema General de Regalías en 2011, era previsible que el diseño no iba a funcionar y que va a ser necesaria a mediano plazo una nueva reforma de fondo.

Sin embargo, dadas lasafugias de cubrir presupuestalmente los compromisos que, sin respaldo fiscal se adquirieron en La Habana, se aprobó en Plenaria de Cámara, el Proyecto de Acto Legislativo mediante el cual se modifica el Régimen de Regalías, con el fin de destinar recursos del Sistema, a “la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluyendo la financiación de proyectos destinados a la reparación integral a las víctimas”.

En el año 2010, cuando se presentó la reforma, hubo un gran despliegue en los medios con dos esloganes claros para la reforma: combatir la corrupción en las regalías y mejorar la equidad en la distribución de dichos recursos.

Seis años después de la reforma, los hechos no solo demuestran que la mayor corrupción ha estado en la Nación, (Reficar, Fosyga, Odebrech y demás), sino que esta no sirvió para controlar la corrupción en el territorio y que los problemas que existían antes de la reforma, subsisten.

En relación con la equidad, además de que las fórmulas de distribución y los mecanismos de asignación por diseño no la garantizan, la “distribución de la mermelada en toda la tostada nacional”, propició una atomización de recursos que no permite resolver problemas de manera integral, pero incentivó a las poblaciones para que no permitan la explotación en sus territorios, ya que, las nuevas fórmulas no compensan de forma razonable el impacto social, económico y ecológico de la explotación y/o tránsito de los materiales en el territorio.

LAS DEFICIENCIAS EN EL DISEÑO

El proyecto diseñado desde los escritorios en Bogotá por los técnicos de confianza del ministro Echeverry pretendía centralizar el manejo de las regalías y raspar recursos que le pertenecían al territorio, para financiar algunos gastos de la Nación y beneficiarse en materia de política fiscal con los ahorros del sistema y el control de las disponibilidades de caja, para financiar la Dirección del Tesoro Nacional.

Entre las múltiples deficiencias de diseño se pueden mencionar desde la anecdótica utilización errónea del término ‘bianual’, cuando lo que se pretendía era un presupuesto ‘bienal’, pasando por la destinación de recursos para competencias impropias a la descentralización territorial, como es el caso del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación hasta el diseño de fórmulas de distribución que hacen prevalecer el criterio poblacional y no criterios redistributivos (con excepción parcial del Fondo de Compensación) y por tanto, terminan beneficiando a las entidades más grandes y no a las más atrasadas.

Si a esto le sumamos el mecanismo de aprobación sobre proyectos, se encuentra el previsible panorama de que las entidades más atrasadas son las de menor ejecución de los exiguos recursos que les asignan.

Frente a este aspecto, la CGR manifestó: “El caso de los municipios evidencia una problemática de fondo. De los 1.052 municipios que han recibido recursos de regalías, 599 de ellos, es decir, el 57% percibió recursos, en los cinco años del SGR, en el rango de $1.000 a $5.000 millones. Por su parte, 21 municipios, están en un rango entre $50.000 y $100.000 millones, y tan sólo cuatro -los grandes productores- recibieron entre $100.000 y $500.000 millones. Con esta distribución se entiende que a través de los casi mil Ocad municipales se hayan aprobado tal cantidad de proyectos de baja magnitud”.²

Por su parte, el Gobierno Nacional presenta las siguientes cifras sobre la distribución de regalías entre los municipios:

El Gobierno Nacional que pretendía participar en los procesos decisionales sobre el uso de los recursos y también ejercer su control (lo cual es incompatible por principio), se inventó la figura de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, Ocad, como estrategia de ‘Buen Gobierno’, pensando que el Departamento Nacional de Planeación, DNP, iba a tener el don de la ubicuidad y a través de sus bien formados, pero inexpertos jóvenes técnicos, garantizaría la calidad de los proyectos.

Sin embargo, la estrategia que teóricamente también garantizaría la articulación de los tres niveles de Gobierno se convirtió no solo en un gran desgaste institucional y una de las causas de la baja ejecución, sino que, además, vía alianzas entre los miembros del territorio, terminan desconociendo “las recomendaciones del DNP”.

Al respecto, la Contraloría General de la República manifestó: “A diciembre de 2016, el número de los proyectos aprobados superó los diez mil, por un valor de $23.5 billones, cifra que da una idea del alto esfuerzo institucional que ha implicado presentar, aprobar y echar a andar ese número de proyectos. El valor promedio de los proyectos es bastante bajo en el caso de los Ocad municipales, $784 millones, que aprobaron casi siete mil proyectos y en los Ocad departamentales, 2.536 millones (casi 2400 proyectos). Los promedios son más altos en los proyectos que se aprueban a través de los Ocad regionales y en el Nacional del FCTeI, con valores de $5.377 y $7.219, respectivamente”.³ La transcripción realizada, no solo permite probar las deficiencias de la figura de los Ocad, sino demostrar que lo que hubo fue una atomización de recursos.

Tampoco se ha resuelto el problema estructural del uso de las regalías que también se presentaba en el régimen anterior, y con lo cual se justificó el presupuesto ‘bianual’ y son los bajos niveles de ejecución, que se podrían resumir con esta afirmación de la CGR: “La inversión es el principal destino de las regalías. En el bienio 2015-2016 su monto ascendió a $20.9 billones, que representó el 74% de los recursos presupuestados.

De este valor, el presupuesto que estuvo en ejecución en las entidades territoriales fue de $17 billones, según el reporte que estas hicieron directamente a la CGR. El valor restante – $3.9 billones – quedó pendiente de aprobación de proyectos en la Nación. La ejecución fue $11.2 billones, es decir el 53% de la inversión total disponible. El saldo total sin ejecutar de inversión fue cercano a los $10 billones (el 47 %)”.⁴

El bajo nivel de ejecución que tienen las regalías, a pesar de la inversión hecha por la Nación en fortalecimiento institucional (cuya calidad de gasto es necesario evaluar), las entidades presentan bajos niveles de ejecución de las regalías, que sin sumar el rezago generado por el diseño del sistema (plata asignada – proyectos aprobados – proyectos ejecutados), demuestran la incapacidad de las entidades territoriales más débiles no solo para formular y tramitar proyectos, sino, para administrarlos en la medida en que el Sistema se niega a reconocer que todo proyecto conlleva desde su formulación hasta su operación un gasto corriente que debe ser financiado y que los antitécnicos límites de gasto de la Ley 617 de 2000, les impiden asumir como gastos de funcionamiento, entre otras razones, porque no tienen fuente de financiación.

Sin embargo, el Proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017, no está orientado a solucionar ninguna de estas deficiencias o las que no mencionamos y se limita casi exclusivamente a destinar recursos de regalías a la financiación del Acuerdo suscrito con las Farc y sin siquiera prever la posibilidad de un acuerdo con el ELN.

LAS CARACTERÍSTICAS DE LA REFORMA EN CURSO

El Proyecto de Acto Legislativo No. 10 de 2017 (Cámara), mediante el cual “se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”, se está tramitando a través de la vía rápida contemplada en el Acto Legislativo 1 de 2016, conocido como Acto Legislativo para la Paz. Ello implica que será parte de la Constitución en el presente año.

El proyecto consiste básicamente en lo siguiente:

1. Destina a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluyendo la financiación de proyectos destinados a la reparación integral a las víctimas, durante 20 años, los recursos de las entidades territoriales distribuidos para Ahorro Pensional (Fonpet), cuando hayan cubierto el pasivo pensional respectivo.

2. Destina el 7% de los Ingresos del Sistema General de Regalías a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluyendo la financiación de proyectos destinados a la reparación integral a las víctimas, durante 20 años.

Este 7% se obtiene de restar 3% a los recursos de ahorro pensional (Fonpet) y el 4% restante sería un menor ahorro del Fondo de Estabilización. Estos recursos se priorizarían para entidades con conflicto y se aprobaría a través de un nuevo ‘Ocad para la paz’ que se crea en el Acto Legislativo.

3. Destina el 60% de los recursos no comprometidos a 31 de diciembre de 2016, (aproximadamente, 1.4 billones) del Fondo de Ciencia y Tecnología a financiar infraestructura de transporte (vías terciarias) “requeridas para la implementación de los Acuerdos”. El 50% de estos recursos se deberán aprobar por el nuevo ‘Ocad para la Paz’ y el otro 50% a través de los mecanismos de aprobación de los proyectos del Fondo de Desarrollo Regional. Los Departamentos podrán decidir si se supera el 60%.

4. Destina el 80% de los rendimientos del Sistema General de Regalías (con excepción de las regalías directas de las entidades territoriales productoras o portuarias)a los propósitos antes señalados.

5. Libera de la necesidad de aprobación por un Ocad, los proyectos cuyo monto sea inferior a 4.000 salarios mínimos mensuales legales y que sean destinados a contribuir a la implementación del Acuerdo.

6. Somete a convocatoria pública abierta y competitiva la aprobación de proyectos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Resulta curioso que a pesar de que ellas lo solicitaron, el Gobierno Nacional nunca le permitió a las Entidades Territoriales participar en los acuerdos de La Habana. Sin embargo, en dichos acuerdos si se pactó: “Se promoverán mecanismos y medidas para que con recursos del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías se contribuya a financiar la implementación de los acuerdos, incluyendo los territorios priorizados para los planes de acción para la transformación regional de los Pdet.

Los recursos de regalías serán una fuente más de las diferentes fuentes para la implementación del Acuerdo en los territorios, para que estos proyectos fortalezcan el desarrollo de sus municipios y departamentos.”⁵ Es decir, sin la participación de las entidades territoriales se decidió sobre el uso de los recursos con los cuales no han podido satisfacer las actuales necesidades y se les establecen nuevas obligaciones.

Como se puede evidenciar de las principales modificaciones, el Proyecto de Acto Legislativo no soluciona ninguno de los problemas existentes y se limita a cambiar la destinación y las prioridades de gasto de las entidades territoriales con sus participaciones Constitucionales.

En relación con el ahorro pensional se debió crear al menos un mecanismo de solidaridad interterritorial, dado que, las entidades más antiguas, de las que se segregaron las nuevas, debieron asumir el pasivo pensional y las nuevas quedaron descargadas de dicha obligación. Hoy eso les permite contar con más recursos para invertir.

El Fondo de Ahorro y Estabilización de Regalías está más diseñado a contribuir al resultado sector público consolidado, que amortiguar los previsibles cambios en los precios de los recursos naturales no renovables, dado que los mecanismos de desahorro y la obligación del ahorro permanente del 30% no permite garantizar una estabilización oportuna y suficiente. Además, el absurdo de haber obligado a mantenerlos en dólares y no en canasta de monedas, incrementa los riesgos cambiarios de dicho fondo.

Los problemas del Fondo de Ciencia Tecnología e innovación van más allá de la competencia que se establezca para acceder a los recursos. Las entidades territoriales fueron invitados de última hora al Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación y no cuentan con competencias claras al respecto y mucho menos con institucionalidad que respalde si quiera la formulación de una política pública en la materia. De hecho, conceptualmente es una competencia no distribuible por niveles territoriales.

Por esta razón, los Gobernadores no se sienten afectados y por lo contrario, beneficiados con la destinación de recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación a infraestructura vial y en especial a vías terciarias que no cuentan con fuente de financiación.

Por último, a pesar del evidente fracaso de los Ocads como estrategia de ‘buen Gobierno’, se mantienen y se crea uno nuevo para la destinación de los recursos para el Acuerdo. Parecería un avance liberar los proyectos pequeños de aprobación en los Ocad, sin embargo, lo que se conseguirá será el fraccionamiento de los proyectos y el aumento de la atomización para evitar pasar por una figura que no demostró ser ni eficiente ni eficaz.

Es una lástima que el esfuerzo institucional que implica la reforma al Régimen de Regalías no se haya aprovechado para solucionar algunos de sus principales deficiencias de diseño, en especial, aquella que puede cerrar las puertas a la explotación.

No es amenazando las entidades territoriales, usurpándoles sus competencias de ordenamiento territorial o propiciando fallos en contra que se evitan las consultas anti mineras. Es modificando los incentivos a través de una distribución de los recursos que compense el impacto de la explotación.