Presupuesto participativo

Por Carlos Cabrera Saavedra

Cuando se le habla de presupuesto participativo a cualquier ciudadano, la primera idea que le genera es la expectativa de decidir en qué se va a gastar la plata pública proveniente de los impuestos que ha tenido que pagar. Sin embargo, bajo esa denominación taquillera existe una multiplicidad de experiencias en el mundo que va desde la vivencia exitosa y paradigmática de Porto Alegre en Brasil, hasta procesos inconclusos o fugaces en muchas localidades en todo el mundo.

Su origen se sitúa en Porto Alegre, Brasil en 1989, sin embargo, existen pruebas de procesos similares mucho antes en Lajes y Boa Esperanza, también en Brasil, pero entre 1978 y 1982. (López y Otros, S.F.). En Colombia, se han identificado procesos diversos auto-considerados como de presupuesto participativo en casi 200 municipios, de los cuales son pocas las experiencias documentadas que han permanecido en el tiempo.

En materia presupuestal, ningún proceso ha sido objeto de tantos estudios y análisis como el presupuesto participativo, al punto de ser considerado por varios organismos multilaterales como una buena práctica y por esta misma razón, han financiado, promovido y/o documentado múltiples experiencias en el mundo.

Desde el punto de vista formal varios de los estudios realizados intentan definir e identificar las características que tipificarían un proceso de presupuesto participativo, pero de forma genérica lo podríamos definir como “un proceso a través del cual los ciudadanos pueden contribuir en la toma de decisiones acerca del presupuesto gubernamental”. (Goldfrank, 2006).

Dado que el tema es objeto de debate e interés en muchos Municipios e inclusive Departamentos, describiremos los principales aspectos relacionados con el presupuesto participativo, incluyendo aspectos políticos y técnicos relacionados con su implementación, características, condiciones iniciales requeridas y hasta algunas de las razones que han llevado al desmonte o parálisis de procesos de presupuesto participativo en diferentes experiencias en el mundo.

Lo primero que se ha discutido y analizado debido a su origen, es si el presupuesto participativo es una propuesta de izquierda o si otras tendencias ideológicas la promueven. Si bien en Latinoamérica muchas de las experiencias son promovidas por partidos o gobiernos de izquierda, lo que se encuentra en el mundo es que todas las tendencias ideológicas hallan en el presupuesto participativo ventajas y desventajas que llevan a que se implementen por gobiernos de todas las tendencias ideológicas.

En el caso del país Valenciano en España, (López y Otros, S.F.), sin embargo, se puede identificar que hay Gobiernos de izquierda que marchitaron procesos de presupuesto participativo y Gobiernos de centro y derecha que los impulsan, pero, como tendencia, identifica que los gobiernos de coalición son los que más promueven procesos de presupuesto participativo, en especial, las coaliciones con la izquierda presente.

Algunas posiciones de izquierda rechazan los procesos de presupuesto participativo al considerar que terminan como funcionales al capitalismo, en la medida en que ayuda a disminuir las tensiones sociales y, por tanto, a calmar el rechazo social en contra del capital.

Aunque en los procesos suelen hacerse expresos los objetivos buscados en cada uno, dichos objetivos están relacionados con procesos de profundización de la democracia, fortalecimiento de la gobernabilidad, generar capital social, promover procesos de corresponsabilidad social, y hasta promover la inversión privada o la calidad y eficiencia del gasto público. (Castro, 2005).

Además de las discusiones ideológicas comentadas, el presupuesto participativo suele suscitar discusiones sobre el aparente dilema entre la democracia representativa, versus la democracia participativa, dado que, por principio, en las democracias la decisión sobre los presupuestos es tomada por los órganos de representación popular, y en especial, por los órganos legislativos.

Generalmente se concibe que el presupuesto participativo por definición debe involucrar de forma directa la deliberación y decisión de los ciudadanos en materia presupuestal. A pesar de ello, algunas experiencias terminan combinando la democracia directa y la representativa e inclusive se crean son nuevos espacios de representación, más que un mecanismo de participación directa por parte de la población. (López y Otros, S.F.).

También se suele discutir si los procesos deben surgir de iniciativa ciudadana o de la administración y si debe ser formalizada a través de normas expedidas por las entidades públicas o si deben ser a través de procesos de autorregulación por la sociedad. La documentación de los procesos a nivel mundial muestra que los procesos, en general, son promovidos por la misma administración y se ha requerido regular a través de normas que fijen las reglas de juego, sin desconocer la importancia de los pocos procesos de autorregulación.

Uno de los principales problemas que se debe afrontar en el establecimiento de procesos de presupuesto participativo es la articulación del mismo con los procesos de presupuestación ordinaria y con los procesos de planificación como parte de la gestión de la administración pública.

Como en el caso colombiano, cuando se tienen segregados los procesos de planificación y presupuestación y se establecen procesos de participación social en ambos, se corre el riesgo de la disociación entre los mismos, dado que los procesos de planificación abarcan horizontes de mediano y largo plazo, mientras que la presupuestación suele ser de corto plazo por su horizonte anual. Además, el ciudadano encuentra en el presupuesto participativo un mecanismo para la búsqueda de solución a sus problemas más inmediatos, sobre todo, cuando el nivel de desarrollo y las brechas sociales conllevan inequidades siderales.

Uno de los escollos más grandes que se deben sortear para establecer procesos de presupuesto participativo, es la articulación de los procesos ‘técnicos’ de presupuestación desarrollados por la administración, frente al proceso político decisional que conlleva el presupuesto participativo. Resolverlo lleva a la formación y cambio de actitud tanto de los funcionarios como de la población involucrada en el proceso.

La experiencia, propósitos y condiciones para desarrollar procesos de presupuesto participativo muestran aceptación desarrollo y sostenibilidad a nivel local, dado el tipo de decisiones que involucra competencias locales de provisión de bienes, servicios e infraestructura que corresponde al nivel local. En los niveles intermedios, cuando son prestadores de servicios también muestra algún nivel de viabilidad. En cambio, no se encuentran experiencias documentadas y pareciera inviable, procesos de presupuesto participativo para la decisión de aspectos de política macroeconómica que corresponden a los niveles superiores de gobierno.

Las experiencias internacionales muestran que el criterio de participación es de orden territorial (barrio, vereda, ciudad, Municipio y demás), o sectorial (jóvenes, cultura, salud, educación) o puntual cuando la decisión es sobre proyectos específicos.

Desde el punto de vista del monto de los presupuestos participativos, se encuentran experiencias maduras como la de Porto Alegre en donde se define el 100% del presupuesto, hasta procesos en los cuales el monto utilizado no alcanza al 1% del presupuesto de la entidad que lo convoca.

En relación con el tipo de gasto sometido a procesos de presupuesto participativo, son sometidas, generalmente, a la decisión de la comunidad inversiones relacionadas con infraestructura física de servicios comunitarios.

Se plantean algunas condiciones de entrada como requisitos para el éxito de los procesos de presupuesto participativo. (Goldfrank, 2006). Estas condiciones son extraídas de la sistematización de experiencias a nivel internacional que plantean que son necesarias las siguientes:

1. Voluntad política. Se requiere que la alta dirección de la entidad pública que emprende procesos de presupuesto participativo crea en el proceso, se comprometa con el mismo y esté dispuesto a asumir las decisiones y costos que representa el proceso.

2. Capital Social. Para que un proceso de presupuesto participativo sea exitoso, paradójicamente siendo un proceso de democracia participativa, requiere de una sociedad organizada. Es decir, que existan organizaciones sociales que representen intereses y grupos sociales identificables, que faciliten la discusión y consensos sociales.

3. Personal competente. La planificación y desarrollo de los procesos de presupuesto participativo requiere de un equipo capacitado que asuma la planificación y coordinación de la acción de la administración y de la ciudadanía.

4. Recursos. Estos procesos no solo requieren de recursos para distribuir como fin del mismo, sino de recursos para su estructuración y seguimiento. La participación directa implica por principio mayores costos que la democracia representativa.

5. Plataforma normativa. En los países de tradición diferente al derecho consuetudinario anglosajón, requiere que se regule de forma positiva la totalidad del proceso para garantizar la existencia de unas reglas de juego que prevengan los conflictos que se pudieran suscitar entre la administración y la comunidad y en el interior de las mismas y obligue tanto a los unos como a los otros a respetar los consensos conseguidos.

6. Descentralización política. Se requiere que la entidad pública que emprenda estos procesos tenga la suficiente autonomía, no solo para decidir sobre el recurso comprometido, sino para llevar a cabo las decisiones que surjan del proceso de presupuesto participativo.

Es muy importante ser muy claros desde el inicio, sobre los propósitos y alcance del proceso, para no generar falsas expectativas a la comunidad que podrían terminar afectando la credibilidad institucional y hasta la gobernabilidad territorial. También se requiere identificar rápidamente las expectativas reales de la comunidad y los riesgos de captura del proceso por grupos de interés que impidan una participación abierta y directa de la población objeto.

Las causas identificadas que llevan a la parálisis o fracaso de los procesos, de acuerdo con los estudios internacionales, se encuentran relacionadas con los siguientes aspectos, los cuales se deben prever para garantizar la sostenibilidad del proceso. (López y Otros, S.F.).

1. Los cambios de Gobierno. A pesar de la formalización e institucionalización de los procesos se identifica que la principal causa de marchitamiento de procesos de presupuesto participativo es el cambio de gobierno, aunque muchas veces no haya habido cambio de partido gobernante. De ahí la importancia de apropiación de los procesos por la comunidad.

2. Crisis económica. Aunque se argumentan las crisis económicas para desmontar procesos, de fondo los estudios muestran que es la falta de voluntad política, dado que aún en crisis se requiere tomar decisiones presupuestales.

3. Deficiencias Metodológicas. Se ha identificado que una metodología inadecuada a las características culturales y socioeconómicas de los participantes o su imposición genera apatía por parte de la población y puede generar conflictos que lleven al fracaso del proceso. En lo posible, los aspectos metodológicos deben concertarse con los beneficiados.

4. Poca participación. Por sustracción de materia un proceso con poca participación termina marchitándose. La poca participación también es indicadora de un proceso inadecuado de difusión y formación de la población.

5. Administración no preparada. La falta de preparación de la administración centrada no solo en la formación de los funcionarios, sino en la capacidad logística para llevar cabo el proceso puede terminar con un proceso de presupuesto participativo.

Lo que puede no solo acabar con un proceso de presupuesto participativo, sino en general con cualquier proceso es participación es el incumplimiento de la administración a los compromisos que se adquieran en los procesos de presupuesto participativo o su utilización con fines electorales.

López y otros, S.F., Experiencias de Presupuesto Participativo en el país Valenciano: Análisis de variables que intervienen en la paralización. Madrid, Sin fecha.

Goldfrank, 2006. Los procesos de ‘PRESUPUESTO PARTICIPATIVO’ En América Latina: Éxito, fracaso y cambio, Universidad de Nuevo México, Estados Unidos, Revista de Ciencia Política/ Volumen 26/ Nº2/ 2006/ 03 – 28.

Castro, 2005. Experiencias significativas del presupuesto participativo que contribuyen a un mejoramiento del manejo de los recursos públicos, Informe profesional para optar el Título Profesional de Economista. Lima – Perú 2005.