Modificaciones al proyecto de presupuesto 2018

Por Carlos Cabrera Saavedra

La semana pasada las comisiones económicas del Congreso de la República aprobaron en primer debate el proyecto de presupuesto General de la Nación para la vigencia 2018, incluyendo un pliego de modificaciones en los gastos por un monto neto de 8.5 billones de pesos que representa un 3.58% del total del presupuesto

, sin modificar el monto total del presupuesto aprobado con anterioridad de conformidad con el reglamento interno del Congreso.

MODIFICACIÓN EN LOS INGRESOS

Se llevó a cabo inicialmente una sustitución de fuentes en la cual le recortaron ingresos a los establecimientos públicos del orden nacional por valor de $582. 7 mil millones de pesos para adicionarlos a los recursos de capital ($414.2 mil millones) y a fondos especiales ($168.7 mil millones) del presupuesto nacional.

Sin embargo, en el interior de los ingresos de los establecimientos públicos y los fondos especiales hubo modificaciones que no se reflejan en la Tabla 1,

ya que son las netas, pero que afectarán de forma directa a varias entidades que los administran. Los recortes en los ingresos fueron: (ver Tabla 2).

Por otra parte, la adición en ingresos basada en los recortes descritos es: (ver Tabla 3).

Esta modificación sui generis es reflejo de las grandes inflexibilidades que tiene el presupuesto general de la Nación y que los gobiernos no se atreven a solucionar y mucho menos un gobierno sin popularidad y con el sol a las espaldas, que requiere de la ‘mermelada’ para mantener la gobernabilidad dadas las bases de la denominada unidad nacional.

La única forma de suplir los requerimientos de los congresistas de las comisiones económicas, que, además, actúan con demandas individuales y no de partido, es recortar ingresos que tienen destinación específica para adicionar los recursos necesarios para satisfacer los nuevos requerimientos.

MODIFICACIÓN EN LOS GASTOS

En relación con los gastos, los recortes y adiciones fueron: (ver Tabla 4).

Como se puede observar en la Tabla 4, las entidades más afectadas

con recorte neto son el Ministerio de Trabajo, con $1.5 billones de pesos; el Ministerio de Hacienda con $943 mil millones de pesos, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares con $560. 8 mil millones de pesos; El Fondo de Adaptación con $330 mil millones de pesos y el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional con $239.1 mil millones de pesos. El recorte más grande se llevó a cabo en el Servicio de la Deuda del cual sacaron $3.6 billones de pesos, lo que demuestra, tal como lo afirmé en la columna de la edición 195 de OPINIÓN CARIBE, que en dicha sección incluyen un colchón con el que se negocia la ‘mermelada’ en el Congreso.

Los principales beneficiados con las adiciones son el Ministerio de Minas y Energía con $2 billones de pesos; el Ministerio de Educación con $2 billones de pesos; Prosperidad Social con $1.2 billones de pesos; Coldeportes con $330 mil millones; Dane con 270 mil millones e Icbf con 263 mil millones de pesos.

Las modificaciones que en la Tabla 4 presentan como diferencia neta cero, es porque o se hizo una sustitución de fuentes por recursos propios o por recursos nación, o porque se trasladó de funcionamiento a inversión o viceversa o se priorizó otro proyecto de inversión diferente al que tenía el originalmente presentado. Estos tipos de modificaciones también se presentaron en las otras entidades, pero con saldo positivo o
negativo.

La cantidad y tipo de modificaciones evidencian los problemas que tiene la programación presupuestal en la medida en que este responde a la técnica que los hacendistas denominan ‘Incrementalismo’ que consiste en programar un presupuesto sobre la base del año anterior y aumentar o disminuir montos o porcentajes tomando como parámetro aspectos como la inflación.

Este tipo de presupuestación no responde a procesos de planificación institucional que sustenten los incrementos o disminuciones y, por tanto, terminan liberando de responsabilidad a los gestores públicos cuando no consiguen los objetivos en la medida en que, no se les entregaron los recursos necesarios para ello.

Aunque normativamente existen los comités funcionales en los cuales se suponen que las entidades deben sustentar sus requerimientos ante Minhacienda y DNP, estos hoy, cuando se realizan, son atendidos por funcionarios sin capacidad de decisión y, por tanto, terminan solo como una catarsis para las entidades.

Por esta razón, las entidades acuden al Congreso para que en el trámite presupuestal les solucionen los problemas que les generan las arbitrarias asignaciones hechas por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda en funcionamiento o el DNP en el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Resulta evidente dadas las características del sistema político, que acudir al Congreso resulta costoso en la medida en que ello requerirá del respaldo de un congresista que cobrará su gestión como mínimo con nombramientos y contratos, sembrando el germen de procesos de corrupción.

En el caso en que el directivo de la entidad es cuota de un congresista, tiene garantizado su respaldo para tramitar las modificaciones y esto entra en el paquete inicial, desde que fue nombrado y en caso de que no, tendrá que prepararse para retribuir la gestión realizada.

A lo anterior, se suman los requerimientos de inversiones puntuales que son distribuidas entre los congresistas a través de la denominada ‘regionalización del presupuesto de inversión’ con el cual los congresistas negociarán con los alcaldes y gobernadores el hecho de conseguir las partidas. Esto es lo que se ha conocido como el reparto de la ‘mermelada’ y que sustituye los prohibidos auxilios parlamentarios, pero cumplen la misma función.

Entre las consecuencias del esquema descrito y que se refleja en las modificaciones realizadas, es que se satisfacen algunas de las necesidades de la clientela, pero no las necesidades del país, por tanto, varios sectores y entidades que no cuentan con fuerza o respaldo político son sacrificados, así como sus beneficiarios finales, la población.

Dadas las restricciones fiscales actuales, ni siquiera los sectores manejados por los congresistas más poderosos consiguen la totalidad de los recursos para cumplir sus planes.

LAS DISPOSICIONES GENERALES

Las disposiciones generales son unos artículos que se incluyen en la Ley de Presupuesto, de acuerdo con la Ley Orgánica de Presupuesto, para garantizar su correcta ejecución. Sin embargo, terminan compitiendo con la isla de Leticia en la cantidad de ‘micos’.

La Corte Constitucional de forma reiterada ha planteado las características que deben tener las normas incluidas en el presupuesto en los siguientes términos:

“En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (I) causal, (II) teleológica, (III) temática o (IV) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta.

En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). [72] Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes [73].” ( Corte Constitucional Sentencia C- 142 de 2015).

Estos preceptos son vulnerados año tras año con la complacencia del Congreso o con su iniciativa, al incluir todo tipo de normas sin que respondan a los criterios expuestos. De hecho, se utiliza este mecanismo para sustituir la necesidad de modificar la Ley Orgánica de Presupuesto a través de la reproducción durante más de 10 años de más de 70 artículos, que se trascriben mostrando la necesidad de hacer parte de la Ley Orgánica, hasta intentar modificarla en el presupuesto, frente a lo cual la Corte Constitucional a raíz de una demanda interpuesta por mí, evitó en la Sentencia C- 142 de 2015.

Sin embargo, el Gobierno y el Congreso para el presupuesto 2018, siguen con la costumbre y además de las tradicionales normas a través de las cuales a manera de ejemplo, se autoriza al Gobierno a emitir TES por fuera del cupo de endeudamiento o el mecanismo para incumplir los recortes ordenados por la Leyes 225 de 1995 y 344 de 1996 por la constitución de reservas, este año se incluyen producto del pliego de modificaciones 38 nuevos artículos y se modificaron dos de los inicialmente propuestos. El 80v% de los 141 artículos incumplen al menos uno de los criterios esbozados por la Corte Constitucional y por tanto, si fuesen demandados, la Corte los declararía inexequibles.

Son tantos los artículos, que se requeriría toda una separata para su análisis, razón por la cual únicamente se comentan algunos de los nuevos por su impacto y características.

El primer artículo nuevo le quita a la Esap $400 mil millones de pesos de su portafolio de inversiones, que proviene de los excedentes de liquidez de los recursos parafiscales de Ley 21, para destinarlos al programa de Ser Pilo Paga a través del Icetex. Aunque estos excedentes son producto de la ineptitud de varias administraciones de la Esap, en especial de las dos últimas, también buena parte de ellos son producto de las restricciones fiscales que por razones de espacio fiscal le ha impuesto el Ministerio de Hacienda.

Es importante recordar que, dada su naturaleza parafi

scal, estos recursos son de destinación específica por la Esap (así lo establece la Ley) para la formación de los servidores públicos. También y por segundo año, la obligan a programar inversiones para que sean ejecutados por la Función Pública a través de convenio y no por la Esp. Esto es a todas luces inconstitucional.

El segundo artículo y que ha tenido despliegue a través de medios, es el que descapitaliza la imprenta nacional en $100 mil millones de pesos y el Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones de pesos. Si bien como lo ha expresado el Ministro, ni se pone en riesgo la estabilidad financiera de dichas entidades ni se utilizarán los ahorros y/o cesantías de los afiliados, pero es probable que se afecte la liquidez para otorgar créditos. Aunque no sea así, a través de este mecanismo no solo se reconoce lo desfinanciado o inflado que está el presupuesto, al tener que recurrir a este mecanismo para garantizar los ingresos necesarios para el 2018, sino que se está violando el artículo 347 de la Constitución que obliga a presentar el presupuesto desequilibrado y en proyecto

aparte las nuevas fuentes para financiarlo.

Habría que analizar adicionalmente, si esto no constituye una modificación legal permanente, así haya conexidad con el presupuesto, ya que es para financiarlo.

En varios artículos se autoriza a utilizar rentas de destinación específica cambiando su destinación así sea de forma temporal y en algunos con la obligación de la Nación de reintegrar los recursos en periodos que exceden la anualidad de las normas en las cuales se encuentran incluidas.

Entre estos se encuentran los recursos para pensiones que se recortaron al Ministerio de Trabajo y Hacienda para financiar las modificaciones reseñ

adas.

Un artículo positivo, aunque no es en esta norma en la que debería estar, es la obligación al Ministerio de Educación formular e implementar un plan de financiación de las instituciones de educación superior, en donde establezca las fuentes de financiación con las que se resolverá la crisis fiscal de las Alma Mater, la cual es provocada por el mismo diseño de la Ley 30 de 1993, y las políticas de los Ministerios de Educación y Hacienda. Esto será objeto de análisis en otro artículo.

Por otra parte, de nuevo intentan modificar la Ley Orgánica de presupuesto, dando competencias a las juntas directivas de las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas para aprobar presupuestos y vigencias futuras, o para determinar la forma de presupuestación de las Empresas Sociales del Estado.

Estas normas (todas las disposiciones generales) deben ser objeto de revisión por la Corte Constitucional para acabar con esta lista de regalos al niño dios en que se han convertido.

Con todas las modificaciones efectuadas, hay ganadores y perdedores. Espero que el perdedor no sea el pueblo. Ojalá los órganos de control hagan seguimiento a las modificaciones y a quienes las propusieron para identificar a los responsables cuando se establezcan irregularidades en el uso de los recursos.