La ‘mermelada’ regionalizada

Por Carlos Cabrera Saavedra

Aunque no era el propósito de quien usó el termino en los medios para graficar la distribución de recursos, terminó generalizando el uso de la palabra ‘mermelada’ para representar la distribución de partidas, puestos y contratos y demás, de los mecanismos utilizados por el Gobierno y los congresistas, para que a través de un mutuo chantaje, los parlamentarios participen del Gobierno y del Presupuesto y el Gobierno someta a estos al respaldo incondicional de sus iniciativas, sembrando las principales semillas de la corrupción en Colombia.

El pragmatismo de Juan Manuel Santos, que tanto le ha costado al país en términos de corrupción, y por tanto, en legitimidad de sus instituciones, lo llevó cuando era ministro de Hacienda a proponer la legalización de unos ‘cupos indicativos’ que son la mutación de los auxilios parlamentarios que surgieron en la Constitución de 1886, aunque se le atribuye su formalización a Carlos Lleras Restrepo, en la reforma constitucional de 1968, quien debió conceder los auxilios en cambio de la iniciativa presupuestal parlamentaria que existía y que impedía la formulación y ejecución racional del presupuesto Nacional.

En 1991, el constituyente prohibió los auxilios parlamentarios en razón a la cantidad de hechos de corrupción descubiertos con el uso de los mismos, en especial, con la ejecución de los recursos a través de fundaciones de propiedad de los congresistas y que ellos podían ser utilizados para ‘fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo’, lo que legalizaba el favorecimiento de particulares con recursos públicos.

Los congresistas y sus electores se niegan a entender que el gasto público es una responsabilidad de la rama ejecutiva y que la del Congreso en la materia, es de control político. Sin embargo, la ausencia de una cultura política, conlleva a que sea con obras reales y necesarias o con la compra de votos con cargo a los recursos cercenados al presupuesto a través de partidas distribuidas a los congresistas, que se pueda garantizar un importante caudal electoral como el que consiguió Juan Manuel Santos a través de Musa Besaile y el ‘Ñoño’ Elías, de acuerdo con lo denunciado por la Silla Vacía en 2014¹ y que hoy son famosos por los escándalos denunciados por los Estados Unidos, cuyos efectos tienen hoy a la Justicia en el ojo del huracán.

Ha llegado a tal punto la formalización de la distribución de partidas regionales para los congresistas, que el presupuesto no se tramita en las comisiones económicas si no viene acompañado del documento sobre regionalización del presupuesto de inversión que elabora el Departamento Nacional de Planeación, DNP, en donde consolida la información por departamentos de las partidas tanto del Sistema General de Participaciones (SGP), las Asociaciones Público Privadas (APP) y las partidas para inversión del Presupuesto General de la Nación (PGN). Estas últimas son realmente en las que está la ‘mermelada’.

El mecanismo como lo denunció la Silla Vacía, consiste en la distribución de partidas a los congresistas de las comisiones económicas durante el trámite presupuestal en el congreso, con cargo, como ya lo hemos establecido en columnas anteriores, a ‘colchones’ que programa el Gobierno en el presupuesto, sobre todo, ocultándolos en el servicio de la deuda y/o en partidas globales en los presupuestos del DNP y del Ministerio de Hacienda, y que se liberan en el trámite congresista para partidas regionales con cargo a los cuales se satisfacen los requerimientos presupuestales de los parlamentarios.

De hecho, este es el origen de los importantes incrementos realizados en las modificaciones al proyecto de presupuesto 2018, en especial, al Fondo de Normalización de redes eléctricas, ($329 mil millones), Invías ($79 mil millones), Fondo para zonas no interconectadas, ($49 mil millones), Agencia Nacional de infraestructura, ($38 mil millones) Fondos de energía ($57 mil millones), entre otros, establecidos en la columna de la edición 203 de OPINIÓN CARIBE. De acuerdo con lo establecido por la Silla Vacía en el artículo comentado, fue gracias a estos fondos del sector energético que el Gobierno Santos pudo repartir la ‘mermelada’ de forma directa a los congresistas en el año 2014.

Es importante anotar, que aunque no toda la ‘mermelada’ se va en corrupción, porque algunos proyectos se ejecutan favoreciendo en últimas a la población, que es la importante, el actual esquema de auxilios parlamentarios tiene varios aspectos que los hacen riesgosos desde el punto de vista de un mapa de corrupción, entre los cuales vale la pena destacar: 1) las negociaciones son individuales con los congresistas y no con las bancadas y/o partidos políticos, lo que facilita que los recursos puedan ser orientados a intereses particulares. 2) las partidas rara vez están dirigidas a proyectos específicos que cuenten con estudios de factibilidad y/o que se encuentren previstos en los planes de desarrollo de las entidades que van a ser receptoras de los recursos. 3) Las partidas son ejecutadas por entidades en las cuales el congresista tiene el control político, ya que sus directivos son sus cuotas o son asignados a entidades territoriales en las cuales se ha conseguido algún tipo de acuerdo con los alcaldes o gobernadores y no debido a un estudio de necesidades y prioridades de la región. 4) Cuando la entidad seleccionada no tiene capacidad para manipular la licitación, se obliga a firmar un convenio interadministrativo para que sea ejecutado por una entidad con régimen contractual especial como Fonade, para facilitar la adjudicación de los contratos a los financiadores de campañas políticas y/o a los intereses económicos del congresista y de paso extender la anualidad en la ejecución de los recursos.

Pero el problema no es la posible desviación de los recursos que se han descrito, sino el costo que tiene en términos de democracia con la sujeción total e incondicional del Congreso al Gobierno Nacional. Conseguir una partida en el presupuesto por parte de un congresista significa la entrega, por lo menos hasta la ejecución de la partida, de su autonomía como legislador. Si el congresista por cualquier razón decide apartarse de una iniciativa gubernamental, pondrá en riesgo la asignación de los recursos a su proyecto, dado que, como esa distribución no queda en la Ley de presupuesto, sino en el anexo del decreto de liquidación, el Gobierno en cualquier momento la puede recortar o reorientar y redistribuir a otros proyectos solicitados por congresistas que si están dispuestos a apoyar los proyectos gubernamentales.

En todo caso, como se va a visualizar en la Tabla No. 1º el Gobierno Nacional se reserva colchones para seguir negociando apoyos durante toda la vigencia, en ‘partidas por regionalizar’ y no solo a congresistas de las comisiones económicas que son los más favorecidos, sino a los que se van requiriendo de cada una de ellas.

LOS CUPOS PARA EL 2018

El Gobierno Nacional, probablemente como parte de la estrategia de negociación, presentó un presupuesto en el cual el mayor ajuste para cumplir la regla fiscal era en el presupuesto de inversión, con lo cual se afectaba la distribución de ‘partidas regionales’ al pasar de $32.2 billones de pesos regionalizados en 2017 a $27.3 billones de pesos en el proyecto de presupuesto inicial. Después de los ajustes realizados, comentados en la edición 203 de OPINIÓN CARIBE, las partidas ‘regionalizadas’ pasaron a $31.7 billones de pesos, que, si bien representan una disminución del 1.8% frente al presu

puesto de 2017, son un 16% más de lo establecido en el presupuesto inicialmente presentado.

Por otra parte, aunque se denomina distribución regional, los recursos no van para proyectos de carácter regional, esto es que beneficien a varios departamentos, ni para las Regiones Administrativas de Planeación, RAP, sino para proyectos puntuales en el territorio que de manera eventual solucionan problemas locales y no de desarrollo regional como debería ser la inversión nacional de acuerdo con la distribución constitucional y legal de competencias. El uso de la palabra regional les permite mantener ocultos los beneficiarios y la definición de los proyectos que en su mayoría se formularán en el camino, conforme con los acuerdos que realice el congresista que consigue la partida.

Esta tabla dinámica y no me refiero a la funcionalidad de Excel, se va ajustando de acuerdo con las necesidades del Gobierno Nacional y la sumisión de los congresistas. De hecho, el DNP no ha publicado el documento completo, con sectores, sino solo del cuadro general, porque todavía no han terminado las negociaciones y se están realizando ‘ajustes’. De pronto, tienen que ver con el trámite de la Justicia Especial para la Paz (JEP).

Los congresistas han recibido dinero del Gobierno Nacional para la aprobación de proyectos que repercuten en las arcas del Estado.

En el caso específico de la región Caribe, fue la segunda que logró el mayor incremento de recursos entre el proyecto de presupuesto inicial presentado y el proyecto de presupuesto finalmente aprobado, al pasar de $7. 2 billones de pesos a $8.7 billones de pesos, en todo caso, es la región que mayor cantidad de recursos recibirá si sus congresistas se sujetan a la disciplina gubernamental.

En el caso específico del departamento del Magdalena, en el trámite congresista, no solo consiguió aumentar los recursos que inicialmente eran un 175 menos de lo distribuido en el presupuesto 2017, sino que consiguió superar de manera leve en pesos corrientes la partida distribuida en dicho año al pasar de $1.32 billones de pesos a $1.33 billones de pesos presupuestados para la vigencia 2018.

La distribución por sectores y la determinación de los ejecutores aún está en negociación, pero existe la posibilidad de que si los congresistas vinculados con el Magdalena (no solo los del Departamento, ya que, algunos de otros asignan partidas para ser ejecutadas en el Magdalena), se realicen inversiones por $1.33 billones de pesos. Se supone, por tanto, que la doble moral dirá que no importa el costo en términos de democracia que ello represente desde que se invierta esa plata en el Departamento; solo queda la esperanza en que una buena parte de esos recursos no se la lleve la corrupción y le solucione problemas a la población.

¹ Ardila, Laura, Azuero, Manuel. (31 de marzo 2014) Santos su ñoño y su musa. La Silla Vacía. Disponible en http://lasillavacia.com/historia/santos-su-nono-y-su-musa-46982#