En la ‘mira’ del control fiscal

El ente de control fiscal detectó pago duplicado de incapacidades a docentes, también contratos de forma directa sin proceso de selección, pago de obras no realizadas, entre otros hallazgos.

Carlos Cabrera Saavedra

En los meses de noviembre y diciembre de 2017, la Contraloría General de la República, CGR, entregó a la administración distrital de Santa Marta dos informes de auditoría en los cuales le comunicaban en total 64 hallazgos con connotación administrativa, 50 con presunta incidencia disciplinaria, 16 con presunta incidencia penal; la apertura de 3 indagaciones preliminares y hallazgos con presunta incidencia fiscal por un monto de $29.067 millones de pesos, así como el traslado a la Contraloría Distrital de dos hallazgos en relación con rentas propias que deberá evaluar dicho órgano.

Antes de iniciar la descripción de los hallazgos es importante señalar qué significan las connotaciones reseñadas. Cuando las Contralorías formulan un hallazgo administrativo, significa que se encontró una deficiencia en la gestión o una oportunidad de mejora, que no conllevará responsabilidad de los servidores, pero que deberá ser corregida para garantizar el cumplimiento de los fines institucionales y estatales, dado que en todo caso constituyen un riesgo que podría afectar la gestión de la entidad.

Cuando la connotación del hallazgo se realiza con presunta incidencia disciplinaria o penal, significa que se encontró un hecho que, en criterio del equipo auditor, podría constituir una vulneración de los códigos disciplinarios y/o penales y, por tanto, conllevar eventualmente una responsabilidad para el servidor que por acción u omisión tuvo responsabilidad en los hechos identificados. Como la Contraloría no es competente para establecer dichas responsabilidades, cuando se establecen estos tipos de hallazgos, los mismos, son trasladados a la Procuraduría General de la Nación en el caso disciplinario o a la Fiscalía en el caso penal, para que dichos órganos con la garantía del debido proceso establezcan si los hechos constituyen una ilegalidad y si ella conlleva responsabilidad de algún o algunos servidores públicos.

Lo que realmente compete a la Contraloría es establecer si la gestión fiscal cumplió los fines del Estado y en caso en que considere que la gestión conllevó detrimento patrimonial, establezca las responsabilidades y consiga el resarcimiento del daño a través de los procesos de responsabilidad fiscal.

Por tanto, cuando se establece un hallazgo remitido para indagación preliminar, significa que los auditores consideran que los hechos podrían conllevar responsabilidad fiscal, pero que en el proceso auditor no se tuvieron los elementos suficientes para establecer el monto del daño y/o los presuntos responsables o hay duda sobre si constituye o no daño patrimonial.

De los cinco puestos de salud contrataos, solo uno ha entrado en funcionamiento.

En cambio, cuando el hallazgo se formula con connotación fiscal, es porque el equipo auditor considera que están claros los elementos para establecer responsabilidad fiscal y, por tanto, se deberá adelantar el proceso correspondiente, en el cual los servidores vinculados tendrán también, por obligación Constitucional, la garantía del debido proceso.

En otras palabras, los informes de la Contraloría solo establecen hechos que deberán ser objeto de procesos para establecer responsabilidades cuando a ello haya lugar. Estas aclaraciones son necesarias en razón a que, generalmente estos informes se difunden en medios como si fueran condenas, cuando apenas son el inicio de investigaciones para establecer si existen hechos ilegales y si de ello, son responsables los servidores públicos y particulares vinculados con la administración.

Desafortunadamente, no solo la forma en que se difunden, sino muchas veces la calidad de los informes, no le permite al ciudadano saber si el servidor público o el particular que cumple funciones públicas es un corrupto, un inepto o una víctima de persecución política. Esto, por supuesto, afecta la democracia.

En relación con los informes mencionados, estos presentan una serie de hechos relacionados con la gestión realizada por el Distrito. Se inicia con el informe de auditoría de cumplimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones, SGP, transferidos al distrito de Santa Marta en la vigencia 2016.

RECURSOS DEL SGP

La auditoría de cumplimiento realizada al SGP constituye control numérico legal, que pretende verificar el cumplimiento de las normas y estándares, pero no la gestión y resultados propios de una auditoría de desempeño. Como resultado de dicha actuación, se identificaron deficiencias en la administración de los recursos del SGP en los diferentes sectores, representadas fundamentalmente en retardos en la ejecución de los recursos, afectando la calidad y continuidad de los servicios; pero, las principales deficiencias se encuentran en los trámites contractuales y en la supervisión o interventoría de los contratos, lo que ha conllevado a incumplimientos en los contratos, recibo de obras y bienes con deficiencias y hasta pagos injustificados.

La Contraloría auditó los recursos que se invirtieron en el Parque del Agua.

Desde el punto de vista administrativo las deficiencias se reducen a falta de planeación (o lo que es lo mismo, improvisación) y deficiencias de control. Se elaboran los contratos sin que existan los estudios previos suficientes y necesarios para garantizar una adecuada ejecución, lo que conlleva a prórrogas y adiciones en los contratos, que retardan las soluciones a la sociedad o que incrementan sus costos por falta de previsión. A esto hay que agregarle la cultura del Copy – Page, que hace que siempre se elaboren documentos sobre otros ya existentes y por ‘el afán’ y la falta de control, terminan con información de los procesos anteriores que no corresponden con el nuevo y que causan algunas veces graves inconvenientes.

INCAPACIDAD PARA CONTROLAR

En relación con el control resulta especialmente crítica la incapacidad del distrito de Santa Marta para controlar Contratistas e Interventores y la irresponsabilidad de estos últimos que a pesar de que algunas veces reportan incumplimientos, posteriormente ellos mismos, tramitan y autorizan los pagos a pesar de los incumplimientos reportados. Todo esto es síntoma de un deficiente sistema de control interno y de la inoperancia de su órgano de evaluación.

Los aspectos puntuales cuya connotación puede implicar procesos de responsabilidad fiscal o penal son:

1. Pago duplicado de incapacidades. La CGR pudo establecer que a un docente se le pagaron tres veces las incapacidades del mismo mes. Es decir, las fechas correspondían a los mismos días, pero con tres incapacidades de diferentes duraciones y numeración. En este caso, existe una clara falsedad, no se le dio connotación penal y únicamente se le dio disciplinario y se solicitó la indagación preliminar para poder establecer el monto del daño.
2. Deficiente identificación de la naturaleza de las incapacidades. El sistema de registro del Distrito tiene incapacidades por enfermedad laboral, registradas como accidentes de trabajo y viceversa, desconociendo la diferenciación legal de las mismas. De acuerdo con la Contraloría esto conllevaría un daño patrimonial por establecer y por esa razón, también se solicita adelantar una indagación preliminar.
3. El Distrito contrató de forma directa sin proceso de selección. De acuerdo con lo establecido por la CGR el contrato suscrito con la Unión Temporal Nutrir Caribe, para aunar esfuerzos para el Plan de Alimentación Escolar, debió realizarse por licitación y no contratación directa, por lo que le dio connotación disciplinaria y penal, configurando al parecer el delito de celebración indebida de contratos.
4. Pago de obras no realizadas. La CGR estableció que el Contrato para la Construcción y Dotación del Centro Regional para la Atención y Reparación a las Víctimas, se pagaron $15.829.427,50 correspondientes a obras y bienes que en la verificación estableció que no se realizaron, razón por la cual se formuló un hallazgo con incidencia fiscal por el monto reseñado. Caso similar se presentó con el Contrato de Construcción y Dotación del Centro de Acopio para el Programa de Ampliado de Inmunización, PAI, con el cual se pagaron $28.944.213.75 de obras que no se ejecutaron.

Las respuestas a los hallazgos realizadas por la Administración Distrital no los desvirtuaron y por esa razón quedaron en firme dentro del informe final. Aunque el informe tiene algunas deficiencias, también resulta preocupante la incapacidad del Distrito para defender sus actuaciones.

Las obras del Instituto Magdalena fueron entregadas a inicio de este 2018.

INFORME DE CONTROL EXCEPCIONAL

El segundo informe, que fue resultado de un Control Excepcional solicitado por la Comisión Cuarta del Senado, sobre unos hechos que en su concepto constituyen irregularidades, se realizó sobre unos contratos puntuales, en su mayoría de obra pública y también fue un control numérico legal y no de gestión y resultados, con conclusiones generales similares a las de informe sobre el SGP en relación con las deficiencias en la planificación y el control de los procesos contractuales.

En este informe se identifica, en especial, la falta de control por parte de la Administración Distrital a las pólizas de los contratos, las cuales o no dan cobertura completa al riesgo en términos de tiempo o después de adicionado el contrato en tiempo o cuantía no se verifica el ajuste a las pólizas.

De forma puntual, los hallazgos fiscales y penales en este informe, además de las deficiencias en la planeación y el control de los contratos se plantearon los siguientes hechos:

1. Violación del Principio de Planeación y selección objetiva. En la Construcción de la Megabiblioteca, la CGR encontró deficiencias en la selección y problemas de planeación que han llevado a que la obra, aún hoy, no se ha finalizado y ha generado una cantidad de gastos adicionales. Además, no encuentra justificados algunos pagos, entre ellos, algunos realizados a la interventoría que según el informe no ha destinado el personal al que se había obligado en la ejecución del objeto contractual.

La cantidad de inconvenientes que han tenido estos contratos no solo muestran inexperiencia e improvisación por parte de los funcionarios del Distrito, sino su incapacidad para establecer reglas contractuales claras que les permitan imponer el interés general sobre las arbitrariedades de algunos contratistas. Este hallazgo fue presentado con incidencias disciplinarias, penales y fiscales en cuantía de $11.402 millones de pesos.

2. Pagos a contratistas que incumplieron la Construcción en las IED ‘Rodrigo de Bastidas’ e Instituto Magdalena. Aunque a esta fecha al parecer ya las obras fueron entregadas, durante la visita de la CGR, las obras se encontraban inconclusas, pero no es ese el hecho que causa el detrimento patrimonial, sino los pagos que se efectuaron a un contratista que recibió anticipo y abandonó la obra, sin cumplir siquiera con lo que se le había pagado, teniendo la administración que entregársela a un nuevo contratista. El daño en este caso fue establecido en $11.023 millones de pesos.

3. Pagos a interventoría que no destinó el personal que se obligó al control del Contrato de obra No. 03 de 2015. El valor del contrato fue establecido conforme a los costos de la propuesta presentada por el interventor y al no destinar todo el personal que costeó no tenía derecho a toda la remuneración. El monto del hallazgo fiscal en este caso asciende a $1.491millones de pesos.

4. Deficiencias en la calidad de las obras del programa Mi calle fase 1. La CGR en su visita de verificación encontró que las obras presentaban fisuras, desprendimientos, levantamiento de placas y otras deficiencias en los andenes construidos y consideró que las fallas encontradas representan un daño patrimonial que asciende a $54.9 millones de pesos, pero curiosamente, teniendo competencia en este caso para todos los recursos, separó las rentas propias de los recursos del SGP y, por tanto, solo formuló el hallazgo por $42.6 millones de pesos.

El proyecto Mi Calle, se ejecuta con el apoyo de la comunidad.

5. Pago de AIU en un contrato de inmobiliario para algunos parques, que en criterio de CGR no se debe pactar y el costo adicional de interventoría que conllevó dicho pago. En este caso, el daño fue tasado en $903.8 millones de pesos.

6. Adiciones para el parque del agua que superan el límite legal. De acuerdo con la CGR las adiciones representaron el 100.97 % cuando la ley solo autoriza adiciones hasta del 50 %. La curiosa respuesta del Distrito dice que no se superó, si se toma el valor en salarios mínimos, cuando la ley establece es un porcentaje del monto inicial del Contrato. En este caso, el daño se estimó en $820 millones de pesos.

7. Retrasos, incumplimiento, obras inconclusas y mayores valores injustificados en la contratación de Centros y puestos de salud de la E.S.E. ‘Alejandro Próspero Reverand’. Estos hallazgos, que fueron también el fundamento de las medidas de aseguramiento en su momento contra el alcalde y exalcalde, resultan bien curiosos, porque siendo una auditoría al Distrito, se evalúa un contrato suscrito por la E.S.E. y no por el Alcalde de Santa Marta. Más curioso aún resulta que cuando se inició su evaluación, el Distrito entregó la información y no aclaró desde el principio que era un contrato de la E.S.E. y que solo cuando se formuló el hallazgo final solicitaron remitirla. También resulta curioso que los auditores teniendo a disposición los contratos no se hubiesen percatado de esto.

El parque Ciudad Equidad, integra la red de parques del Distrito de
Santa Marta.

8. Múltiples deficiencias en la ejecución de los proyectos ejecutados por el Concesionario de Amoblamiento Urbano con cargo a recursos girados por el Distrito. En este hallazgo pareciera indicarse por la CGR que los recursos fueron girados al concesionario y utilizados en usos que fueron autorizados por Acuerdo Distrital con posterioridad a su giro, lo que podría tener implicaciones también para los concejales, en caso de que se establezca que su propósito era legalizar hechos cumplidos. Son muchas las deficiencias encontradas en estos contratos para reseñarlas aquí. Sin embargo, el hallazgo fue establecido por un monto del $544.9 millones de pesos de lo proyectos Ciudadela 29 de Julio, Portal Arco Iris Privilegio y Cerro Fresco.

9. Deficiencias en la calidad de obras en el proyecto Cerro Fresco. El muro presenta deficiencias y riesgo de volcamiento, se estimó el daño en $29.7 millones de pesos. Cosa similar en las graderías del proyecto de Ciudadela 29 de Julio, que se estima en $830 millones de pesos.

Producto de estos informes, el Distrito deberá formular unos planes de mejoramiento con los cuales indique las acciones que adelantará para corregir las causas que llevaron a las irregularidades identificadas por los procesos auditores. Al Alcalde se le sugiere con la cabeza de los equipos de las áreas de planeación, jurídica y control interno, vincular personal idóneo que garantice un control eficaz y eficiente de la gestión del Distrito.