El expediente secreto detrás del fracaso tecnológico del Setp que costó $21.818 millones

Lo que comenzó como una disputa técnica sobre el avance de un contrato tecnológico terminó activando, casi en simultáneo, a Fiscalía, Procuraduría, Superintendencia de Sociedades y Contraloría General de la República. Diego Armando López Ortega, Boris Barreto, Guillermo y Moisés Hernández Sánchez, y los representantes de Extech S.A.S. y A4 Asociados figuran entre los denunciados por presuntos delitos que incluyen, entre otros, falsedad en documento público, prevaricato y peculado por apropiación.

Por: José D. Pacheco Martínez

En la primera entrega de esta investigación, OPINIÓN CARIBE reveló el contenido de las actas de recibo parcial y final firmadas por la interventoría del contrato LP-SETPSM-001-2023, que certificaban un avance superior al 90% en la implementación tecnológica del Sistema Estratégico de Transporte Público. Sobre la base de esas certificaciones y documentos, se desembolsaron 21.818 millones de pesos, pero el sistema nunca entró en operación.

Esta entrega, producto de una revisión documental, expone dos hallazgos registrados por el equipo jurídico del Setp: el primero es técnico y tiene que ver con un peritaje de campo que inspeccionó uno por uno los buses de la flota activa. El informe documentó baterías de motocicleta en gabinetes eléctricos, conexiones improvisadas que violan el Retie y validadores EMV que nunca llegaron a los buses.

El segundo hallazgo es jurídico y no menos grave. La sociedad de economía mixta creada para operar el recaudo, Extech S.A.S., nació sin la autorización previa y expresa del Concejo Distrital, un requisito de raigambre constitucional que el artículo 313, numeral 6, de la Constitución Política reserva de manera exclusiva a esa corporación. Con ese antecedente, se declaró la nulidad absoluta del contrato de sociedad, ordenó la liquidación de esta.  Aquí la otra parte del relato de cómo una promesa de ciudad inteligente terminó convertida en chatarra tecnológica, y de cómo el Estado intenta, con las herramientas que tiene, desmontar el entramado que la hizo posible.

Riesgo de incendio y otras falencias

Un documento elaborado por el ingeniero electrónico Valerio Quintero Arboleda, luego de un diagnóstico de campo que inspeccionó uno por uno los buses de la flota activa en la ciudad, concluyó que « el sistema, en su estado actual, no es funcional».   Sin embargo, el hallazgo más delicado del informe no está en el software, sino en el cableado de los buses: en los gabinetes electrónicos embarcados, el perito documentó bancos de baterías caseras y hasta baterías de motocicleta conectadas para sostener el sistema de validación.

“Los ductos aparecen saturados al 100% de su capacidad, sin ventilación ni filtrado de partículas, con conexiones improvisadas y sin los aislantes que exige el Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas (Retie)”, se lee en uno de los apartes del documento técnico. Quintero Arboleda advierte que en Santa Marta con olas de calor de hasta 39 grados centígrados y altos índices de humedad, esa combinación no es un detalle estético, sino una condición objetiva para el sobrecalentamiento.

Yendo más allá, el ingeniero precisa que «esta solución es bastante peligrosa, ya que un incendio en alguna de esas baterías es factible por las temperaturas que se alcanzan en la ciudad».  A ese riesgo eléctrico se suma uno menos visible pero igual de grave: la instalación de los equipos bloqueó el acceso a zonas de mantenimiento del bus, como el compartimento de cambio de aceite, comprometiendo la operación normal de la flota.

Otro de los hallazgos que da al traste con las actas de recepción suscritas por la interventoría del contrato, tiene que ver con los validadores de tarjetas EMV, certificados internacionalmente, de la marca Planeta Informática y que son sin más, el corazón del sistema de recaudo: el negocio jurídico contemplaba cerca de 520 unidades para toda la flota, pero, el perito se encontró con una situación difícil de sustentar en el marco de la contratación pública.

«El validador de tarjetas EMV, que debería estar a bordo, sólo pudo ser inspeccionado en las instalaciones del Setp, ya que se encuentra en exhibición como único elemento de cerca de 500 unidades que debieron ser entregadas», reportó Valerio Quintero Arboleda en su Informe de diagnóstico, asimismo, estableció que hay instalado en los buses otro equipo: un lote de validadores de fabricación china, de la marca TCPS Company Limited, sobre este asunto, el ingeniero plantea un asunto preocupante porque supone no solo la imposibilidad de operar digitalmente, sino la pérdida de dinero público.

“La coexistencia de ambos modelos genera un problema de interoperabilidad y trazabilidad, pues los validadores chinos y el validador EMV no comparten protocolos ni cumplen el mismo estándar. Esto implica que no puede consolidarse una plataforma de recaudo única y confiable, lo que invalida el diseño mismo del sistema. Sin validadores operativos, no existe posibilidad de recaudo electrónico. La falta de trazabilidad sobre el lote de validadores EMV y la dependencia de un fabricante extranjero sin presencia activa generan un riesgo patrimonial y operativo”, señala el informe en uno de sus apartes.

Descendiendo en los componentes de la digitalización del recaudo y actualización del Setp de Santa Marta según los estándares actuales, la revisión técnica especializada se detuvo en las tarjetas sin contacto del sistema, registrando que todas conservan la clave de fábrica y sin ningún tipo de personalización de seguridad.

La consecuencia práctica de tal situación es alarmante, ya que supone que «cualquier persona con una herramienta NFC disponible en el mercado puede autenticarse con la clave de fábrica, acceder, leer y potencialmente modificar contenido de la tarjeta», y en un sistema pensado para manejar el recaudo de miles de usuarios diarios, esa vulnerabilidad abre la puerta a clonación y fraude.

Finalmente, el ingeniero señala que el software revela algo más profundo que las fallas de instalación y ausencia de trazabilidad: el sistema que debía integrar recaudo, control de flota e información al usuario no está operativo en ningún nivel ni tiene soporte legal que garantice que el Setp es dueño.

El perito fue categórico «no hay evidencia de funcionalidad para las aplicaciones de información al usuario, gestión de flota o recaudo electrónico centralizado. “La entrega de los softwares de la solución SRCI y su código fuente se [hizo] sin ningún tipo de documentación formal de registro de Derechos de Autor”. Lo único que, según Valerio Quintero Arboleda, aportan como soporte la interventoría y la Unión Temporal Recaudo TPC Santa Marta es un acta de reunión virtual y un enlace a una carpeta de Google Drive, sin código auditable ni historial de versiones.

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Extech y el laberinto jurídico de su creación

El diagnóstico técnico no fue el único hallazgo. Al mismo tiempo que los ingenieros documentaban baterías de motocicleta y gabinetes sin ventilación, el equipo jurídico comenzó a revisar los cimientos de Extech S.A.S., una sociedad de economía mixta con capital público en un 70% y privado en un 30%, destinada a operar el sistema de recaudo centralizado. El capital suscrito fue de $360.000.000 y la inscripción en Cámara de Comercio se produjo el 9 de septiembre de 2022.

Todo parecía en orden, pero había un problema de fondo que nadie advirtió a tiempo. La Constitución Política, en su artículo 313 numeral 6, es clara: los Concejos Distritales tienen la competencia exclusiva para “autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. No es un trámite menor ni una formalidad administrativa, sino, un requisito de existencia, un presupuesto habilitante sin el cual la sociedad simplemente no puede nacer a la vida jurídica. Y ese requisito, en el caso de Extech, nunca se cumplió.

El 5 de noviembre de 2025, el secretario general del Concejo Distrital de Santa Marta certificó que durante el periodo 2021-2023 “no fueron otorgadas facultades, autorizaciones ni habilitaciones legales al Setp para la creación o constitución de sociedad de economía mixta alguna”.  Esa omisión, advertida por la actual administración, abrió la puerta a varias acciones jurídicas y administrativas que trascendían lo técnico.

Frente a esa evidencia, Sandra Britto Linero, gerente del Sistema Estratégico de Transporte Público de Santa Marta expidió la Resolución No. 000003 el 23 de enero de 2026. Ese acto calificó la situación como “una trasgresión directa al artículo 313, numeral 6, de la Constitución Política y al artículo 69 de la Ley 489 de 1998, lo que deviene en una falta de capacidad legal del contratante y, por ende, en una nulidad absoluta del negocio jurídico por objeto ilícito”.

La resolución recordó que los concejos municipales y distritales son los competentes para autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, y citó el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, que impone al representante legal de la entidad el deber de dar por terminado el contrato cuando se verifique la nulidad absoluta. El 6 de febrero de 2026, la defensa de Extreme Technologies S.A. sostuvo que el contrato “no adolecía de vicio alguno y que la falta de autorización, de existir, sería apenas una nulidad relativa susceptible de saneamiento”.

También argumentó que el Acuerdo 01 de 2009 otorgaba facultades amplias al alcalde, omitiendo que ese mismo acto administrativo había fijado como límite temporal para las mismas el 31 de diciembre de esa anualidad, es decir, más de una década antes de la firma del contrato. Un mes después, el 5 de marzo de 2026 llegó la respuesta, donde Sandra Brito Linero ratifica la decisión recurrida y “ordena la liquidación del contrato estatal de sociedad fechado junio 21 de 2022, celebrado entre el SETP y Extreme Technologies S.A. en el estado que se encuentre, conforme al artículo 45 de la Ley 80 de 1993″.

En esa comunicación, la gerente sostuvo que «la carencia de dicha habilitación legal configura una Nulidad Absoluta por falta de capacidad del sujeto contratante y objeto ilícito conforme al artículo 44, numeral 2 de la Ley 80 de 1993». Contra esa determinación, la empresa afectada interpuso recurso de reposición que fue desechado por la administración distrital.

La Resolución No. 000017 del 31 de marzo de 2026 confirmó la decisión inicial, enfatizando en que «la autorización del Concejo Distrital no es un simple trámite adjetivo, sino un requisito sine qua non de características esencial e imprescindible para el nacimiento a la vida jurídica de una Sociedad de Economía Mixta». También precisó que «la nulidad absoluta por falta de competencia es insubsanable y de orden público (…) el principio de legalidad y la estructura jerárquica de las competencias estatales, en temas de reserva de ley y autorización de corporaciones públicas, priman sobre la confianza legítima del particular».

Tras el fracaso de ese movimiento jurídico, Extech S.A.S., la empresa cuyo nacimiento fue declarado nulo, interpuso acción de tutela contra el Setp el pasado mes de abril. En su escrito argumentó que la terminación unilateral del contrato «aniquilaría por completo a la sociedad», por lo que solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de tal decisión.

Para respaldar su petición adjuntó estados financieros que mostraban ingresos por $1.418.098.590 y utilidades por $150.998.754; igualmente, denunció el desconocimiento de tres precedentes del Consejo de Estado, señalando que «el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 solo autoriza la terminación unilateral cuando se configuran las causales taxativas de los numerales 1º, 2º o 4º del artículo 44 de la misma ley».

En reparto, la acción constitucional recayó en el Juzgado Quinto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santa Marta, el cual, no acogió las pretensiones de la demandante y mediante fallo del 20 de abril de 2026 declaró improcedente la acción en este caso. El juzgado consideró que la tutelante no había demostrado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues «la tutela no resulta procedente frente a la emisión de actos administrativos, por cuanto ya el legislador ha establecido un procedimiento mediante el cual se pueden controvertir esas decisiones y su legalidad».

Conflicto llegó a los organismos de control

Con esa decisión, la vía de la tutela quedó cerrada y la liquidación de Extech quedó en firme. Pero el Setp no se detuvo allí, ante la suma de evidencias, la controversia dejó de ser un desacuerdo sobre la ejecución del componente tecnológico del Sistema Estratégico de Transporte Público o la nulidad absoluta de su contrato de sociedad y se convirtió en una ofensiva judicial que activó la ruta de investigaciones penales, disciplinarias, fiscales y societarias.

Entre septiembre de 2025 y mayo de 2026, Sandra Britto Linero, radicó al menos siete actuaciones ante distintas autoridades, en las que no solo cuestionó la forma como se celebró y modificó el convenio que dio origen a la sociedad de economía mixta, sino que pidió establecer responsabilidades individuales de exfuncionarios públicos, contratistas y representantes de empresas privadas por presuntas conductas que, a su juicio, comprometieron recursos públicos y la legalidad del proyecto.

La primera actuación fue presentada el 19 de septiembre de 2025 ante la Unidad de Alertas Tempranas de la Fiscalía General de la Nación, bajo el radicado MAG-MC-NC No. 20250230019022. En esa denuncia, Britto Linero solicitó investigar la posible comisión de los delitos de falsedad en documento público, prevaricato, hurto y otras conductas punibles, relacionadas con la estructuración y ejecución del convenio interadministrativo LP-SETPSM-001-2023.

El escrito identifica como denunciados al entonces gerente, Diego Armando López Ortega; a Guillermo Hernández Sánchez; Moisés Hernández Sánchez; Boris Barreto; Katerine Messino y otros particulares que habrían intervenido en decisiones técnicas, administrativas y contractuales que, según la denuncia, modificaron la estructura inicialmente prevista para el proyecto tecnológico. La denunciante sostiene que esas actuaciones dejaron al Setp en una posición de desventaja frente al socio privado y permitieron decisiones que comprometieron el control del sistema tecnológico y de sus activos.

Menos de dos meses después, el 5 de noviembre de 2025, la funcionaria presentó una aclaración y ampliación de esa denuncia, radicada con el número 20250230022212, también ante la Unidad de Alertas Tempranas de la Fiscalía. En este nuevo documento incorporó como denunciados a Hugo Rafael Martínez Osorio, representante legal de Extech S.A.S.; Alex Castaño, representante legal de A4 Asociados; reiteró los señalamientos contra Diego Armando López Ortega, Boris Barreto, Guillermo Alfonso Hernández Sánchez y Moisés David Hernández Sánchez.

Britto Linero solicitó al ente acusador ampliar la hipótesis investigativa hacia presuntos delitos de abuso de confianza y otras conductas derivadas de la conformación de la sociedad de economía mixta. Paralelamente, el 9 de septiembre de 2025, la gerente acudió a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Santa Marta, la Personería Distrital, la Contraloría Distrital y la Contraloría General de la República, para denunciar el presunto detrimento patrimonial derivado del Convenio Interadministrativo CI-001-2023 y de su Otrosí Modificatorio No. 001.

Allí sostuvo que “las modificaciones eliminaron la póliza de cumplimiento, trasladaron obligaciones económicas al Setp, autorizaron al contratista la explotación comercial de plataformas del sistema y concentraron en el privado la custodia del software y de la información estratégica”, decisiones que, según el documento, “rompieron el equilibrio contractual y expusieron a la entidad a riesgos financieros, jurídicos y tecnológicos”.

La ofensiva continuó el 26 de septiembre de 2025, cuando Britto Linero presentó una nueva denuncia penal por la presunta “pérdida de documentos contables de una entidad pública”. El escrito solicita “establecer la eventual responsabilidad de quienes tuvieron bajo su custodia información financiera y documental relacionada con el componente tecnológico del Setp”, al considerar que la desaparición de esos registros podía afectar el esclarecimiento de los hechos investigados.

Finalmente, el capítulo más delicado llegó el 14 de noviembre de 2025. Ese día, mediante una nueva denuncia penal, pidió investigar posibles delitos de prevaricato por acción, peculado por apropiación, interés indebido en la celebración de contratos y celebración indebida de contratos, advirtiendo un presunto detrimento patrimonial superior a 23.000 millones de pesos.

Sandra Britto Linero hizo lo que la ley obliga a hacer a un funcionario de su rango, la pelota, las denuncias y documentos están ahora en manos de los organismos y funcionarios competentes para adelantar investigaciones y poner sanciones, depende ahora de ellos que la ciudad sepa qué pasó y quien debe responder.