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¿Llegó la hora de la autonomía regional?

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Marcela Escandón Vega

Actualmente se encuentra pendiente por sanción presidencial la que ha sido llamada la Ley de las Regiones. Fue presentada en diciembre de 2017 y promovida por todos los gobernadores del país, con el apoyo –entre autores y ponentes- de políticos de casi todos los partidos con presencia en el Congreso de la República. De ella se ha dicho que profundizará la autonomía regional y que acabará con el supuestamente injusto centralismo en el país. ¿Qué tan cierto es esto? ¿Qué facultades otorgaría a las regiones? ¿Cómo modificaría las relaciones entre el Gobierno Nacional y las autoridades locales? ¿Significaría un cambio en la deuda histórica del Estado colombiano frente a las demandas de las zonas más apartadas del país?

Los puntos centrales de la Ley de Regiones

De acuerdo con el programa de la Universidad de Los Andes, Congreso Visible, “el proyecto tiene dos grandes partes: La primera, viabiliza, incentiva y fortalece la creación de las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) y la segunda establece las condiciones para su conversión en Región Entidad Territorial (RET)”. A grandes rasgos, el objetivo principal de la ley es profundizar el principio constitucional de la descentralización y fomentar las alianzas departamentales, materializadas en proyectos de desarrollo regional con financiación, tanto local como nacional. Lo que busca entonces es que la coordinación de la ejecución de proyectos sea más eficiente. Por tanto, cabe aclarar, que se limita a autonomía de gestión de recursos. De ninguna manera implica cambios en la organización política del país, ni nuevas facultades para las entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas). Tampoco implica la creación de nuevas entidades. En un punto del debate, se consideró la posibilidad de crear gobernadores regionales, pero esto fue rechazado. En cambio, el artículo 11 sí habla de la creación de un Gerente Regional que será el representante de la Región.

En la fotografía los congresistas que impulsan la Ley de Regiones junto al gobernador del Atlántico, Eduardo Verano.

Si bien las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) ya existen, la ley les daría un impulso importante, en tanto podrían presentar proyectos al presupuesto general y eventualmente convertirse en Regiones Entidad Territorial (RET). Esto permitiría que, sin excluir la posibilidad de conseguir financiación nacional, las regiones gestionarían sus propios recursos. Esto resulta fundamental pues, al respecto, el gobernador del Atlántico, Eduardo Verano de la Rosa, afirmó, que de los recursos que manejan las regiones, solo el 15 % se manejan a nivel local y el 85 % restante queda bajo la administración del Estado.

Si llega a ser sancionada por el presidente de la República, la ley permitiría que las RAP presentaran proyectos al Sistema General de Regalías y brindaran asistencia a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), quienes aprueban los proyectos del sistema. Otro punto importante de la ley es el de la Regionalización. Según el texto aprobado en el legislativo “el Estado Colombiano desarrollará sus funciones utilizando la figura de las Regiones para planificar, organizar, y ejecutar sus actividades en el proceso de construcción colectiva del país, promoviendo la igualdad y el cierre de brechas entre los territorios.”

Durante el trámite en el Congreso, se incluyeron aclaraciones como explicitar que las competencias y atribuciones de los gobernadores y alcaldes no se verán afectadas con el proyecto de ley y que en casos en los que los proyectos de las RAP o de las RET afecten a comunidades que son objeto de consulta previa, les sea respetado este requisito como lo fija la Constitución.

Las ventajas que señalan sus defensores

Actualmente se encuentra pendiente por sanción presidencial la que ha sido llamada la Ley de las Regiones

De acuerdo con el representante a la Cámara, Harry Giovanny González, estas son las principales ventajas de la ley aprobada, o aquellas condiciones que la hacen necesaria:

Permite contrarrestar el centralismo asfixiante que persiste por cuenta del escaso desarrollo legal del principio constitucional de la descentralización.

El Estado Colombiano no ha aprovechado a las regiones como un factor clave para el desarrollo territorial.

La estructura actual del Estado impide que las entidades territoriales cumplan con sus obligaciones de garantizar los derechos fundamentales y las condiciones de vida digna de sus habitantes.

El carácter centralista ha conllevado a que el poder político-administrativo se aglutine en el nivel nacional, concentrando la mayor parte de los recursos públicos (el 82 % de los impuestos van para la nación, el 13 % para los municipios y solo el 5 % a los departamentos).

La utilización de la figura de región tiene gran eficacia para planificar, organizar y ejecutar de manera más racional y con mayor impacto las acciones necesarias para el proceso de construcción colectiva de un mejor país.

Colombia ya inició el camino de la Regionalización, es así, como se han venido creando las Regiones Administrativas de Planeación, comenzando por la RAPE, conformada en septiembre de 2014.

En diciembre de 2016 se constituyó la RAP PACÍFICO y en octubre de 2017 la RAP CARIBE.

PRINCIPALES FUNCIONES DE LAS RAP

Las funciones de las RAP son, de acuerdo con en el artículo 5 de la ley, las siguientes:

  1. Promover acciones que contribuyan a concretar el enfoque de desarrollo regional, considerando las necesidades, características y particularidades económicas, culturales, sociales y ambientales, y fomentando el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los entes territoriales que la conforman.
  2. Fomentar la identidad cultural regional, basada en los principios de respeto a la diversidad y la diferencia, no discriminación, convivencia pacífica y solución de conflictos a través del diálogo y la controversia democrática.
  3. Propender por la coherencia y articulación de la planeación entre las entidades territoriales que la conforman y con los diferentes niveles de gobierno.
  4. Diseñar e impulsar la ejecución de planes, programas y proyectos que sean de interés mutuo de las entidades que la conforman y que conduzcan al desarrollo integral sostenible.
  5. Prestar asesoría técnica en asuntos de carácter regional y en temas relativos a la prestación de servicios subregionales a las entidades territoriales que hagan parte del territorio que conforma la RAP.
  6. Promover la generación de capacidades institucionales para la gestión del desarrollo de las entidades territoriales que conforman la RAP.
  7. Promover la incorporación del enfoque regional en los Planes de Ordenamiento Territorial, los Planes de Ordenamiento Departamental, los Planes de Desarrollo y en los diferentes instrumentos de planificación.
  8. Participar en los procesos de ordenamiento y planificación de los recursos naturales del componente ecológico y ambiental de la región.
  9. Gestionar recursos de cofinanciación de los diferentes niveles de gobierno, de cooperación internacional y promover alianzas público – privadas para el desarrollo de proyectos estratégicos de la RAP.
  10. Promover la adopción de mecanismos de integración y asociatividad contemplados en la Ley 1454 de 2011 y apoyar la conformación de espacios de concertación regional.
  11. Ejecutar los proyectos de interés regional en ejercicio de las funciones propias de su naturaleza o utilizando los mecanismos de asociación que permita la normatividad vigente.
  12. Contratar o convenir con la Nación o con cualquier entidad territorial o entidad estatal a través de los contratos o convenios o cualquier otro instrumento de planificación y la ejecución de proyectos estratégicos de desarrollo regional y programas del Plan Nacional de Desarrollo.
  13. Promover la constitución y fortalecimiento de las redes de ciudades como dinamizadoras del desarrollo regional, con visión incluyente hacia los diferentes grupos sociales y etnias que la habitan.
  14. Impulsar la investigación y la producción de conocimiento a nivel regional.
  15. Las demás que señalen la Constitución y la Ley, así como las competencias que deleguen los entes territoriales señaladas en el convenio interadministrativo para la creación de la RAP, o en sus respectivos estatutos.
  16. Prestar el apoyo necesario para la presentación y desarrollo de proyectos a nivel subregional y a nivel de las áreas metropolitanas, con el fin de articular los procesos de planificación con los de la región.

En el texto también se aclara que en ningún caso las RAP podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la división político-administrativa territorial del país para elegir autoridades distintas a las existentes (alcaldes y gobernadores).

Entre los departamentos que conformen las regiones aquí previstas debe haber continuidad geográfica y proximidad tratándose del territorio insular colombiano. Lo anterior no impedirá que Departamentos que no guarden continuidad geográfica puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.

Finalmente, el proyecto de ley desarrolla la figura de las RET de la siguiente manera: (Ver recuadro)

¿CÓMO FUNCIONA HOY?

Los departamentos, distritos y municipios en Colombia reciben recursos directamente del Gobierno central a través del Sistema General de Participaciones (SGP). “El Sistema General de Participaciones, SGP, está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia a las entidades territoriales – departamentos, distritos y municipios – para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación y los definidos en el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001.

De acuerdo con la Ley 715 de 2001, el SGP está conformado de la siguiente manera:

  1. a) Una participación con destinación específica para el sector educativo, denominada participación para educación; con un porcentaje del cincuenta y ocho punto cinco 58.5 %.
  2. b) Una participación con destinación específica para el sector salud, denominada participación para salud; con un porcentaje del veinte cuatro punto cinco 24.5 %.
  3. c) Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, denominada participación para propósito general; con un porcentaje del diez y siete 17.0 %.

Por otra parte, está el Sistema General de Regalías, SGR, el cual es un esquema de coordinación entre las entidades territoriales y el gobierno nacional a través del cual se determina la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.

OBJETIVOS DEL SGR

1) Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos para generar ahorro para épocas de escasez.

2) Distribuir los recursos hacia la población más pobre generando mayor equidad social.

3) Promover el desarrollo y la competitividad regional.

4) Incentivar proyectos microenergéticos (tanto para la pequeña y mediana industria y para la minería artesanal).

5) Promover la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes.

6) Propiciar la inversión en la restauración social y económica de los territorios donde se desarrollan actividades de explotación y exploración.

Con el proyecto no se modifican los objetivos de los sistemas del SGP ni del SGR. Ni las RAP ni los RET deben afectar su funcionamiento.

¿CAMBIOS SUSTANCIALES? ¿QUÉ PUEDE PASAR?

Los gobernadores del Atlántico y Magdalena; Eduardo Verano y Rosa Cotes,respectivamente.

Para responder esta pregunta se debe tener en cuenta que las RAP ya existían, pero, que apenas están siendo consolidadas y requerían un impulso importante. La ley es relevante en este sentido, pero no genera cambios sustanciales en las atribuciones de las entidades territoriales. Las autoridades locales no tienen nuevas competencias, es decir, no hay cambios en su toma de decisiones. Deben acatar las reglas nacionales y, en ese sentido, la hablar de ampliación de la autonomía regional sería impreciso, en especial, si se tiene en cuenta que el alcance de los proyectos depende, en buena medida, de la coordinación de los departamentos o municipios y la alineación de los objetivos, prioridades y necesidades que comparten con los territorios aledaños y la articulación de las autoridades locales.

Así las cosas, haciendo la salvedad de la importancia de la ley, pero también de su carácter limitado a la ejecución presupuestal de ciertos proyectos, cabe preguntarse por el futuro de la nueva normal. El Congreso ya la aprobó y el presidente tiene dos caminos: por un lado podría sancionar la ley, y con ello apoyar la iniciativa de la Federación Nacional de Departamentos y lo establecido por el órgano legislativo; por otra parte, puede objetar la ley y justificar sus motivos, de procedimiento o de fondo, para que el legislativo revise la pertinencia de los reparos. Esto significaría un rechazo al trabajo de todos los gobernadores del país y a las bancadas regionales en el Congreso, principalmente la costeña. A su vez, el legislativo puede, por un lado, aceptar las objeciones presidenciales o, por otro, insistir en el proyecto. En ese caso, el Presidente tendría que sancionarla.

DESCENTRALIZACIÓN A LA COLOMBIANA

Con la sanción presidencial de dicha ley no se estarían realizando transformaciones profundas en el balance nación-región.

La Constitución Política de Colombia, expedida en 1991, reconoce al país como una república unitaria, pero descentralizada. En efecto, dice que sus entidades territoriales cuentan con autonomía. Esto significa que si bien las regiones tienen ciertas atribuciones, existe un único Estado, con un gobierno central que toma las principales decisiones y todos deben acatarlas. Pero, en ese escenario, ¿qué es a descentralización y hasta dónde llega? ¿Qué les corresponde a la nación y a las autoridades regionales?

De acuerdo con el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), la descentralización es la “forma de organización del Estado, donde el nivel nacional entrega la titularidad de sus funciones y recursos a otro nivel de la administración pública. La transferencia de la competencia se hace por ley orgánica. Especialmente, se utiliza en la entrega de competencias a departamentos y municipios para la provisión de bienes y prestación de servicios públicos.” Lo anterior significa que desde lo nacional se les delegan algunas decisiones o deberes – como la provisión de servicios – a las autoridades locales.

LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LA DESCENTRALIZACIÓN. BALANCE 28 AÑOS DESPUÉS

La ya mencionada Carta constitucional tiene 18 veces la palabra descentralización o descentralizada, al mencionar a ciertas entidades y a servicios como la salud y a la función administrativa. Esto es fruto de un largo proceso histórico, a través del cual Colombia buscaba una salida a la encrucijada del conflicto armado, el narcotráfico y el cierre de canales formales de participación que, desde el Frente Nacional, legitimaba el discurso de los grupos insurgentes. La descentralización se planteó como una salida a la política distante, a las decisiones que daban la espalda a lo que, desde la época de Gaitán, se llamaba “el país real”.

Pero este debate está lejos de ser exclusivo de ese momento histórico. Desde las primeras décadas del siglo XIX, los dirigentes de lo que hoy es Colombia discutían cuál sería el mejor sistema para organizar la naciente república: federalismo o centralismo. A pesar de la trascendencia de la discusión, el momento quedó para los anales de la historia como “La Patria Boba”. En esa supuesta ‘bobada’ se estaba definiendo si para la formación del Estado se priorizaba la construcción de una estructura unitaria y fuerte que concentrara poder en el centro o un archipiélago de regiones que resaltara sus diferencias y que acordaran el respeto de unas normas mínimas comunes. La opción adoptada fue la segunda, y aunque el objetivo de instaurar un poder central fuerte y legítimo no se logró, tampoco las regiones fueron lo suficientemente fuertes para materializar algunos proyectos de independencia locales, y decidieron tramitar esas diferencias a través de los partidos políticos, las guerras civiles y las competencias entre familias por el poder en lo local, regional y nacional. Desde entonces, la creación del Estado nacional centralizado quedó truncada, o parcialmente desarrollada en las diferentes regiones.

Volviendo al contexto de la actual Constitución Política, es importante mencionar que aquellas promesas de descentralización -ya no de un arreglo federal- también quedaron truncadas. En teoría, la principal ventaja de aumentar las competencias locales es que las entidades y funcionarios pueden identificar de primera mano las necesidades y preferencias de los ciudadanos. Por muchos factores, entre ellos el control nacional, la corrupción y las dificultades técnicas, el margen de acción de las autoridades públicas locales es intermedio y las regiones nunca recibieron la autonomía para decidir ni el acompañamiento para desarrollar las capacidades necesarias. En términos de presupuesto, el balance también es intermedio, tal como muestra la gráfica, pues países como México y Bolivia llegaron a transferir a entes territoriales casi al 10 % del porcentaje del PIB entre 1990 y 2008, mientras Colombia llegó apenas al 6 %.

Fuente: Restrepo-Botero, Darío I. (2012). Descentralización para la equidad. Economía, sociedad y territorio, 12(40), 793-821. Recuperado en 13 de mayo de 2019, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-84212012000300009&lng=es&tlng=es.

En la actualidad, con la reciente aprobación en el Congreso de la Ley de Regiones, lo que hoy está en juego es el posible aumento de las transferencias, condicionadas a un conjunto de alianzas entre departamentos, distritos y municipios vecinos. Sin embargo, con la sanción presidencial de dicha ley no se estarían realizando transformaciones profundas en el balance nación-región. Seguirá aplazada la promesa de la autonomía regional en Colombia.

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