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Edición Especial

Las reformas al SGP

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No solo son los recursos del Sistema General de Participacion los que necesitan reforma, sino también la descentralización completa.

Se plantea la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP) como producto del acuerdo suscrito por el Gobierno con los educadores a inicios del presente año para conjurar el paro, pero, además, porque hace parte de los acuerdos con las Farc, en donde se estableció que el Gobierno promovería la reforma al Sistema General de Regalías (SGR)  y al Sistema General de Participaciones (SGR), para la financiación de los compromisos adquiridos en dichos acuerdos.

También los mandatarios seccionales y locales y la academia se pronuncian de manera constante sobre la necesidad de corregir las deficiencias del SGP y aumentar los recursos que fueron disminuidos en su crecimiento por los actos legislativos 1º de 2001 y 4 de 2007. Aunque se cree que el Gobierno Santos no alcance a tramitarla, su discusión ya se ha iniciado en varios sectores sociales.

El Sistema General de Participaciones fue constituido por el acto legislativo 1º de 2001, al consolidar el situado fiscal y la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación que había establecido el constituyente de 1991 y desarrollado el legislador con la Ley 60 de 1993, para transferir a las entidades territoriales recursos para la atención de los servicios sociales principalmente.

Aunque dichas reformas permitieron un incremento importante en las coberturas de educación y régimen subsidiado en salud, significaron el desmonte de la descentralización concebida bajo el criterio de escogimiento público local, y el paso a una desconcentración basada en el modelo agente – principal, no por la disminución en el crecimiento de las participaciones que hoy apenas representa el 28 % de los ingresos corrientes de la Nación, cuando llegó a representar el 40 % en 2002, sino por el diseño sectorial de la participación que convierte a los mandatarios territoriales en simples pagadores de servicios regulados y dirigidos por el nivel nacional de gobierno.

EL RECORTE PROGRESIVO

 

De acuerdo con lo establecido por la Contraloría General de la República , el Sistema General de Participaciones pasó de representar el 40 % de los ingresos corrientes de la Nación en el año 2002 a 28 % en el 2015, lo que significó un recorte, a pesar de que durante dicho periodo la participación creció por encima de la inflación, de acuerdo con lo consignado en los actos legislativos, dado que, si hubiese aumentado en el mismo porcentaje de crecimiento que dichos ingresos, se habría mantenido su participación.

Todo el esquema de decrecimiento de la participación se había justificado por la necesidad de la Nación de cubrir el déficit fiscal, lo cual no ocurrió, entre otras razones, porque asumió funciones que la Constitución estableció en cabeza del territorio y que no ha querido entregar con recursos y todo como correspondería.

El gasto territorial que realiza la Nación es el que genera réditos políticos para pagar las campañas políticas, tanto en sentido figurado como algunas veces de forma literal.

Si la Nación hubiese mantenido el crecimiento de las participaciones previsto en la Constitución original sin entregar las competencias que ha ejercido con dichos recursos, su situación sería de absoluta inviabilidad fiscal.

Pero no solo son los recursos del Sistema General de Participaciones los que necesitan reforma, sino la descentralización completa para retomar la senda que inició a finales de los ochenta y se truncó a partir de 1998. Este artículo se referirá únicamente a algunas de las reformas que requiere el SGP.

LA PARTICIPACIÓN PARA EDUCACIÓN

Con independencia de la discusión en torno a si el servicio está descentralizado y si es municipal como lo prevé la ley o si en la práctica es un servicio desconcentrado en el departamento y en las principales capitales; con la reforma de 2001, el gobierno intentó como lo hizo con la Ley 100 de 1993 en el servicio de salud, orientar la financiación con subsidios a la demanda, (pagar por los estudiantes) y eliminar de manera progresiva los subsidios de oferta (financiar de forma directa a las instituciones educativas).

Sin embargo, Fecode le ganó el pulso al gobierno en el Congreso y quedó un híbrido con el que ganaron los docentes, pero no necesariamente la educación.

Aunque en teoría los recursos se reparten por estudiante, en la práctica los recursos deben ser ajustados para garantizar la financiación de las plantas de docentes, que no solo son inflexibles, sino que su administración la lleva a cabo el Ministerio de Educación y no las entidades territoriales, que se limitan a hacer los nombramientos de los cargos que les autoriza la Nación, quien, además, hace los concursos y las entidades certificadas se limitan a pagar las nóminas con el riesgo que ello implica en las demoras, así sea por horas.

Estos, además de la cantidad de requisitos para certificarse, son los desincentivos que hacen que únicamente 64 municipios se hayan certificado en educación.

Pero existe otro incentivo perverso, pero para los municipios no certificados, que consiste en que se les asignan los recursos de calidad (que no atienden a los principales factores que inciden sobre esta) cuando ni son propietarios ni administran los colegios, pero si pueden decidir en cuál, en qué y cuánto invierten en los colegios.

También tienen la posibilidad legal de efectuar traslados de docentes entre instituciones educativas del mismo municipio sin ser el administrador, lo que constituye un alto riesgo de corrupción, que se dice, se ha concretado en muchos municipios e inclusive en los departamentos.

Por otra parte, para garantizar la política de gratuidad, la Nación se inventó un esquema absurdo desde el punto de vista legal y administrativo, que consiste en la suscripción de un convenio entre el Gobernador (jefe de los rectores) con los directores de las instituciones educativas (subalternos de los Gobernadores) para administrar los recursos a través de los Fondos de Servicios Educativos , que son uno de los remanentes del diseño del sistema por demanda.

Además, el establecimiento de una escala salarial nacional rompió los mercados laborales locales, conllevando a que en algunos Municipios los docentes ganan más que el Alcalde Municipal.

Lo más preocupante, a pesar del incremento de coberturas, es que el servicio educativo no se encuentra plenamente financiado, por lo que una parte es cubierta por los padres de familia a través de las asociaciones, y otra sacrificando condiciones y medios necesarios para lograr una educación de calidad, a pesar de que el constituyente había previsto que la participación, en ese momento situado fiscal, debería crecer hasta garantizar la financiación adecuada de los servicios. De hecho, para financiar la nómina algunas entidades territoriales inflaron su cobertura, lo que fue judicializado y tratado como ‘matrícula fantasma’, cuando respondió a la necesidad de evitar la disminución de los recursos y pagar las nóminas.

Por otro lado, los servicios complementarios del sector educativo, en especial, alimentación escolar y transporte escolar se han convertido en problemas mayúsculos para los alcaldes y gobernadores, debido a que en el primer caso, la Nación transfirió la competencia sin los recursos suficientes y, además, terminó responsabilizándolos por los problemas de corrupción que se presentaron en este nivel por falta de control del Ministerio de Educación, el cual suscribió inicialmente los contratos.

En el segundo caso, la regulación efectuada por el Ministerio de Transporte con muy buenas intenciones, pero con absoluto desconocimiento del territorio, obliga a las entidades territoriales a contratar servicios que no se consiguen, por condiciones exigidas a los automotores y que, si bien se contratan en las ciudades, en la mayoría de municipios resulta imposibles.

Hay veredas en las que los únicos que están dispuestos a prestar el servicio de transporte escolar son las ‘chivas’ o los tradicionales Willis por las condiciones de las vías terciarias y la relación costo-beneficio. A los alcaldes no les queda otra opción que contratar con incumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio o no prestar el servicio y afectar la cobertura.

En tercer término, dentro de la inadecuada distribución de competencias y recursos, dejar en cabeza del mayor prestador, la vigilancia de la educación privada, es hacerlo juez y parte, y, por tanto, garantizar que el control solo se ejerce sobre el sector privado en detrimento de la calidad del sector educativo público.

LA PARTICIPACIÓN PARA SALUD

Los problemas del sector salud en las entidades territoriales se encuentran ligados a los problemas de diseño del sistema general de seguridad social en salud. De hecho, la descentralización de competencias en salud a nivel territorial resulta irrelevante cuando previamente se ha diseñado un sistema de aseguramiento con una descentralización hacia el sector privado, en los que los responsables de la salud son los aseguradores (EPS) y los usuarios y no las entidades territoriales. En este caso, resulta mucho más importante decidir qué se puede y debe descentralizar y qué no y de ello se derivan los requerimientos de recursos.

A pesar de la innumerable cantidad de modificaciones legales que ha tenido el sector y que van desde el uso y manejo de los recursos hasta el reconocimiento de la salud como un derecho fundamental, no se ha logrado un funcionamiento adecuado en este nivel, con su consecuente impacto en términos de vidas humanas.

Desde el punto de vista de quien escribe este artículo, el principal problema es que su enfoque y distribución de recursos no privilegia el control de los riesgos asegurados, que en este caso es la promoción y prevención. Es decir, mientras la salud pública no sea la prioridad y se conciba de forma sectorial, sin entender  que los factores de riesgo que se encuentran en sectores diferentes en el nivel salud, el sistema será cíclicamente deficitario y requerirá cada vez más la inyección der recursos nuevos, con un alto costo en términos de morbimortalidad.

En cuanto a las competencias distribuidas, la identificación de los beneficiarios de los subsidios estatales de aseguramiento a través de régimen subsidiado, es la competencia principal de los municipios, lo cual ni siquiera debería ser una responsabilidad sectorial, ya que el Sisbén existe para todos los subsidios estatales. La prestación de un primer nivel que no se encuentra debidamente articulado con la salud pública y esta, tampoco con los aseguradores, hace que sus acciones no puedan tener el impacto que se busca: que las personas no se enfermen, por lo cual se vuelve prioritaria la prestación con un alto costo para la sociedad.

La distribución de las competencias de prestación de servicios de segundo y tercer niveles en cabeza de los departamentos, los convierte en el fisible del sistema que debe garantizar la prestación con o sin recursos, sobre todo al ser un derecho y, por tanto, los que deben afrontar los déficits de los hospitales o sus quiebras, lo que afecta la estabilidad fiscal de los departamentos.

Al igual que el sector educación no resulta recomendable establecer responsabilidades de supervisor de los servicios, cuando generalmente es el principal prestador, con excepción de las principales capitales, en las cuales, aunque imperfecta se da la competencia en la prestación que soñaba la Ley 100 de 1993, como elemento dinamizador de la calidad en la prestación de los servicios.

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

La separación de los recursos de agua potable y saneamiento básico que hizo la Ley 1176 de 2012 con la entrega a los departamentos de una parte de los mismos, se retrocedió a los antiguos empos y acuas que debieron ser liquidados a finales de los 80 para entregar la competencia a los municipios.

El esquema se basa en unos supuestos planes departamentales de agua, que no solo no han funcionado como estrategia, sino que crearon un esquema parapresupuestal para el manejo de los recursos a través de fiducias, que pusieron a los municipios pequeños a financiar a los grandes que son los que tienen mayor capacidad de estructuración de proyectos.

PROPÓSITOS GENERALES

La Ley 1176 de 2007 cambió el criterio de distribución de parte de los recursos, al introducir un criterio redistributivo al destinar el 17 % a los municipios de menos de 25 mil habitantes, que conforman la mayoría. Sin embargo, la cantidad de recursos distribuidos para la atención de 17 sectores resulta a claras luces, insuficiente.

La formulación teórica de la Ley de Ordenamiento Territorial de establecer competencias diferenciales de acuerdo con las capacidades no ha tenido un desarrollo en la práctica, a pesar de la regulación de la Ley 1551 de 2012, que no asumió de forma adecuada la temática, en tanto que se debe establecer de forma concreta la instrumentación de los principios de concurrencia, subsidiarias y complementariedad para garantizar un proceso gradual, en el cual los municipios, en la medida en que avancen, asuman más competencias. Por supuesto, con fuentes de recursos claras y completas para ello.

Dentro de los criterios de distribución de esta participación de eficiencia administrativa resulta perverso fomentar el ocultamiento de los gastos de funcionamiento en la inversión al premiar el distanciamiento del límite establecido por la Ley 617 de 2000.

Todo lo anterior requiere de manera adicional la transformación y modernización del arcaico diseño institucional de los Departamentos y Municipios, y de sus rentas, estableciendo dinámicas de interacción con el ciudadano para evitar la captura de las entidades, que facilitó y propició el conflicto armado.

Por último, se deben especializar las fuentes (SGR, SGR, rentas propias y demás) y en su distribución se deben buscar impactos concretos, para evitar mezclar criterios de equidad con los de eficiencia, ya que se terminan anulando entre ellos. A manera de ejemplo, la CGR acaba de realizar un estudio, citado en este artículo, con algunos criterios técnicos cuestionables, para establecer si el SGP contribuye o no a cerrar las brechas entre entidades territoriales y, por tanto, si hay o no un efecto redistributivo en la aplicación de los recursos en los sectores de educación y salud financiados con el SGP; encontrando como era de esperar, que tienen un leve efecto redistributivo, en la medida en que su criterio principal de distribución no es la pobreza en cualquiera de sus mediciones, sino la cobertura para la prestación de los servicios.

Si con la reforma se busca únicamente el cumplimiento de los acuerdos con las Farc y Fecode y, por ende, se le quita mayor capacidad de gestión a los Alcaldes y Gobernadores, se tendría  el peor de los escenarios, en especial, porque tendrían que pagar con los recursos que hoy no alcanzan para prestar los servicios en las condiciones actuales, a cubrir las necesidades de desarrollo rural y hasta la indemnización de las víctimas.

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