ABC del Plan Nacional de Desarrollo

Los colombianos deben conocer la hoja de ruta del gobierno del presidente Iván Duque, porque ninguna democracia en el mundo funciona si la ciudadanía no se organiza y hace seguimiento a los asuntos de interés público, cada uno desde sus posiciones políticas e intereses diversos.

Marcela Escandón Vega

En mayo fue aprobado en el Congreso de la República el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Iván Duque. ¿Qué se definió en ese Plan? ¿Por qué lo aprobó el Congreso y no el Gobierno? ¿Por qué es importante que los ciudadanos lo conozcan? ¿Cómo hacerle seguimiento? ¿Cuáles son las principales políticas que impulsa el Plan? ¿Qué pasa si no estamos de acuerdo con lo que se aprobó? A continuación, OPINIÓN CARIBE le responde estas y otras preguntas clave para entender la importancia de los planes de desarrollo y cómo definen el futuro del país.

PRIMERO LO PRIMERO:  ¿QUÉ ES UN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND)?

De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación, un Plan Nacional de Desarrollo es una «hoja de ruta que establece los objetivos de gobierno, fijando programas, inversiones y metas para el cuatrienio. Permite evaluar sus resultados y garantiza la transparencia en el manejo del presupuesto». Lo anterior significa que los PND son aquellos documentos que plasman las principales metas que planean alcanzar el Presidente de la República y su equipo de Gobierno, durante los cuatro años de su mandato.

En consecuencia, es la materialización de las promesas de campaña y de las prioridades del Gobierno Nacional. Además, contiene el Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales, en el cual se detalla la proyección de recursos con la que se esperan, funcionará el Estado colombiano en el periodo de gobierno, junto con la distribución del presupuesto en las diferentes políticas públicas que se llevarán a cabo en ese periodo.

Es un documento técnico, usualmente de más de cien páginas, elaborado por expertos de distintas entidades del Estado, entre las cuales pueden estar diferentes ministerios, el Departamento Nacional de Planeación, el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Nacional de Planeación. Por su naturaleza, muy pocos ciudadanos lo consultan, por eso es tan importante que los medios de comunicación informen de manera responsable sobre las políticas priorizadas por el PND y las principales críticas que han recibido, para que los ciudadanos cuenten con suficientes herramientas para formarse una opinión completa, informada y crítica.

¿POR QUÉ LO APRUEBA EL CONGRESO?

Es importante tener en cuenta que, si bien el PND es elaborado por el Poder Ejecutivo, en el caso colombiano es la rama legislativa la encargada de revisarlo, discutirlo y aprobarlo. Esto tiene como objetivo que los congresistas ejerzan un control o contrapeso a los poderes presidenciales. En efecto, en el esquema de organización del Estado Colombiano, las ramas del poder público se hacen control entre sí para evitar la concentración de poder en una sola persona o institución. No es deseable ni conveniente para el país que unos pocos lo decidan todo. Por eso el Ejecutivo es el encargado de administrar los recursos, y en esa labor, el legislativo puede denunciar excesos o decisiones inconvenientes, al tiempo que el poder judicial aplica la ley en los casos que sean necesarios. Pero, a su vez, el legislativo es objeto de control por parte del Presidente, quien puede objetar (rechazar) las leyes que aprueba el Congreso, mientras la rama judicial puede revisar la constitucionalidad de esas mismas leyes y declararlas invalidadas.

En este complejo esquema, el Congreso es el encargado de representar la diversidad de intereses políticos del país. Desde la teoría, esto implica que estos representantes son los encargados de discutir la conveniencia de las políticas del Gobierno Nacional, quien ha sido elegido por la mayoría de los ciudadanos y por eso puede tomar una amplia cantidad de decisiones, pero no puede imponerse por completo, pues el Congreso está para recordarle los intereses de algunas minorías y discutir el impacto de las políticas que implementa. De este modo, el legislativo es el escenario de debate por excelencia, en el cual la bancada de gobierno debe mostrar las ventajas de las propuestas presentes en el PND y la oposición o partidos independientes plantear posibles argumentos para modificar o eliminar estas propuestas. Esto es lo que se busca en el paso del PND por el legislativo.

Es por esto que Iván Duque contó con el apoyo de su partido de Gobierno, el Centro Democrático y otros de su coalición como el partido Conservador y algunos sectores del partido de la U para aprobar este proyecto de ley y otros como la Ley para Modernización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (conocidas como TIC) y la Reforma Tributaria. Pero las mayorías en el Congreso no fueron suficientes para otras iniciativas como las derivadas de la Consulta Anticorrupción y las objeciones que presentó a la Justicia Especial para la Paz (JEP). Lo que esto muestra es que el Ejecutivo debe entrar en una negociación permanente con las distintas fuerzas políticas en el interior del Congreso para conseguir la aprobación de sus proyectos. Esto, no tiene nada de negativo, además, resulta deseable si dicha negociación se hace de manera abierta y transparente. Lo que preocupa es la abierta polarización y el tono cada vez más violento en el que se llevan a cabo los debates en el Capitolio Nacional. No se ha logrado una discusión de argumentos en torno a las políticas, sino que cada vez son más comunes los insultos y acusaciones en el Congreso. ¿Cómo trascender esto? Fomentando un ambiente de intercambio de ideas que contribuya al bienestar colectivo, permitiendo que, independientemente de las posturas políticas, se busque realmente el mejoramiento de cada una de las políticas públicas y la legislación del país en la labor de las altas esferas del Estado por un lado; y por otro, en los medios de comunicación y entre la ciudadanía en general, se intercambie información veraz y argumentos sólidos y responsables acerca de por qué se está de acuerdo o no con una propuesta de ley. Siguiendo este espíritu, a continuación se resaltan los puntos centrales del PND y las principales críticas que ha recibido.

Los colombianos desean políticas que permitan aumentar la oferta de empleo para disminuir la informalidad.

¿QUÉ ES LO PRINCIPAL DEL PND DE DUQUE?

Las primeras líneas del PND hablan de un pacto por la equidad. El artículo 3 del mismo establece que el Plan se basa en los siguientes tres pactos estructurales:

1. Legalidad: el Plan establece las bases para la protección de las libertades individuales y de los bienes públicos, para el imperio de la Ley y la garantía de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupción y para el fortalecimiento de la Rama Judicial.
2. Emprendimiento: sobre el sustento de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el campo.
3. Equidad: como resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y la inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y de tejido social

Al ser presentado como un pacto por la Equidad, el PND señala explícitamente que busca alcanzar la inclusión social y productiva, a través del Emprendimiento y la Legalidad. Legalidad como semilla, el emprendimiento como tronco de crecimiento y la equidad como fruto, para construir el futuro de Colombia.

Otro punto importante es que el Gobierno Nacional ha priorizado 20 metas que se presentan a continuación:

1. Llegar a 2 millones de niños con educación inicial: aumento del 67 %. Pasar de 5.3 millones de niños a 7 millones en el PAE.
2. Duplicar los estudiantes en jornada única en colegios oficiales: de 900 mil a 1.8 millones.
3. Fortalecimiento a las 61 IES públicas. Avance gradual en gratuidad para 320.000 jóvenes, reconocimiento a la excelencia. Aumento de cobertura de 53 % al 60 %.
4. Multiplicar más de cuatro veces Jóvenes en Acción, llegando a 500 mil cupos.
5. 600 mil hogares beneficiados con mejoramiento de vivienda y 520 mil VIS iniciadas.
6. Saneamiento de deuda por recobros del régimen contributivo de salud a 31 de diciembre de 2019. Elevar el índice de desempeño de los 922 hospitales públicos para ofrecer servicios de mejor calidad.
7. 550 mil productores con asistencia técnica agro y 300 mil con agricultura por contrato.
8. Lograr el 60 % de actualización catastral, frente al 5.6 % de hoy. Casi duplicar la velocidad de titulación.
9. Apoyar a 4.000 empresas con fábricas de productividad, frente a 200 actuales.
10. Crear 1.6 millones de empleos y reducir el desempleo de 9.4 % a 7.9 %, el más bajo desde los 90.
11. Erradicar 280 mil hectáreas de cultivos ilícitos.
12. Reducir la deforestación en un 30 % con respecto al escenario actual. Se evitará la deforestación de un área equivalente al municipio de Yopal.
13. Llevar la tasa de homicidios a su menor nivel en 27 años: 23.2 por cada 100 mil habitantes.
14. Lograr que 11.8 millones de hogares (70 %) estén conectados a Internet: hoy lo están 7.4 millones (50 %). 34 trámites de alto impacto ciudadano, transformados digitalmente.
15. Mayor dinámica de los sectores de economía naranja: crecimiento real de 2.9 % a 5.1 % en cuatro años.
16. Duplicar la inversión pública y privada en ciencia y tecnología a 1.5 % del PIB.
17. Aumentar en más del doble la red férrea en operación comercial: llegar a 1.077 kilómetros.
18. Aumentar capacidad de generación con energías limpias en 1.500 MW, frente a 22,4 MW hoy.
19. Sacar a 1.5 millones de personas de la pobreza extrema monetaria.
20. Sacar a 2.9 millones de personas de la pobreza monetaria.

Además de esto, el PND se organizó en unos pactos transversales y unos pactos regionales, los cuales se enuncian a continuación:

LOS PACTOS TRANSVERSALES

• Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo.
• Pacto por la Ciencia, tecnología y la Innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del futuro.
• Pacto por el transporte y la logística para la competitividad y la integración regional.
• Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento.
• Pacto por la calidad y eficiencia de servicios públicos: agua y energías para promover la competitividad y el bienestar de todos.
• Pacto por los recursos minero – energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades.
• Pacto por la protección y promoción de nuestra cultura y desarrollo de la economía naranja.
• Pacto por la construcción de paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas.
• Pacto por la equidad de oportunidades para grupos indígenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom.
• Pacto por la inclusión de todas las personas con discapacidad.
• Pacto por la equidad para las mujeres.
• Pacto por una gestión pública efectiva.

Además, el PND incluye nueve pactos regionales, que si bien estaban contemplados desde el comienzo de la iniciativa, durante el trámite legislativo tuvieron una reorientación hacia la descentralización para “conectar territorios, gobiernos y poblaciones”, mitigando así numerosas críticas acerca de un posible aumento de la injerencia del Gobierno Nacional en las autonomías territoriales. Los pactos son:

1. Pacto Región Pacífico (Cauca, Chocó, Nariño y Valle del Cauca): diversidad para la equidad, la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible.
2. Región Caribe (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre): una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad.
3. Seaflower Región (Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina): una región insular próspera, segura y sostenible.
4. Región Central (Bogotá, D.C., Boyacá, Cundinamarca, Huila y Tolima): centro de innovación y nodo logístico de integración productiva nacional e internacional.
5. Región Santanderes (Norte de Santander y Santander): eje logístico para la competitividad y sostenibilidad.
6. Región Amazonía (Amazonas, Putumayo, Guainía, Caquetá, Guaviare y Vaupés): desarrollo sostenible por una Amazonía viva.
7. Región Eje Cafetero y Antioquia (Antioquia, Caldas, Quindío y Risaralda): Conectar para la competitividad y el desarrollo logístico sostenible.
8. Región Llanos – Orinoquía (Arauca, Casanare, Vichada y Meta): conectar y potenciar la despensa sostenible de la región con el país y el mundo.
9. Región Océanos: Colombia potencia bioceánica.

Finalmente, un aspecto a resaltar es que, según el Gobierno Nacional, este PND es el único que se ha construido de manera participativa, a través de la realización de mesas departamentales y talleres regionales para “recoger las aspiraciones, iniciativas y necesidades de los territorios, y a través de una plataforma digital los ciudadanos hicieron sus propuestas para ayudar a construir el pacto”.

¿QUÉ CRÍTICAS Y CAMBIOS HA RECIBIDO EN EL CONGRESO?

1. Financiación de la Paz. Se ha dicho que el PND no tiene un presupuesto destinado a la aplicación de los compromisos derivados del acuerdo para el fin del conflicto armado con las Farc. Aunque el PND tiene un «Plan Plurianual de Inversiones para la Paz», el tema de la paz fue desagregado como un asunto de cultura de la legalidad, estabilización de zonas estratégicas y reparación a víctimas. La crítica en este punto es que, de acuerdo con muchos expertos y a los compromisos adquiridos por el Estado nacional e internacionalmente, la construcción de paz implicaría acciones más estructurales e integrales. Por ejemplo, garantizar el acceso a tierras de comunidades campesinas y mejorar los servicios públicos en zonas rurales, más que un enfoque de cumplimiento de las normas, por ejemplo.
2. El eterno conflicto entre minería y medio ambiente. En este punto la principal crítica es que no existe una institucionalidad con los recursos y capacidades necesarias para vigilar que se cumplan los estándares necesarios para ejercer la minería de manera responsable con el medio ambiente. Además, se reducen algunos tiempos de aprobación de permisos que podrían ir en detrimento de la verificación y el control a las empresas y personas que explotan los recursos mineros. No hay cifras claras sobre los recursos ambientales en las zonas mineras y su posible impacto, lo cual dificulta más el control, en especial, de la minería ilegal. De acuerdo con esto, tampoco habría capacidad para formalizar a la minería artesanal e informal, asociada a altos impactos ambientales. Finalmente, en las Bases del PND (documento anexo que hace parte del articulado del plan) se incluye un aparte que dice: “El MinEnergía estudiará la viabilidad de la exploración y producción de yacimientos no convencionales. Para ello, conformará una comisión de expertos independiente y multidisciplinaria que evaluará y le dará recomendaciones”. De acuerdo con algunos detractores, esta es la puerta para que se inicie el controvertido ‘fracking’ en Colombia.
3. Facultades temporales extraordinarias al Ejecutivo. En últimos debates se decidió la eliminación de varios artículos (entre ellos el 181) que otorgaban facultades extraordinarias pedidas para crear, fusionar o liquidar algunas entidades del Estado, con la justificación de que se requieren para garantizar la sostenibilidad financiera. Estas facultades hoy le corresponden al Congreso de la República.
4. Desmonte al subsidio de energía al estrato 3. Inicialmente se excluía de los actuales subsidios en los servicios públicos al estrato 3. Luego de la polémica desatada por esto, en el texto aprobado en cuarto debate, se creó “una sobretasa nacional de cuatro pesos moneda legal colombiana ($4 COP) por kilovatio hora de energía eléctrica consumido, (…) a los usuarios de los estratos 4, 5 y 6, los usuarios comerciales e industriales y los no regulados del servicio de energía eléctrica”.
5. Impuesto a los licores por cada grado de alcohol. Esto recibió enormes críticas por parte de políticos regionales, especialmente, los gobernadores. Finalmente fue eliminado del PND.
6. Equilibrio financiero en el sistema de salud como prioridad. Las críticas en este sector se relacionan con que el PND no se enfoca en el acceso a la salud de calidad como un derecho para todos los colombianos, sino que prioriza el equilibrio financiero del sistema de salud, preocupándose más, según los críticos, en la materia, de las deudas entre los fondos públicos, las EPS y las IPS.
7. Trabajadores con menos del mínimo. Al buscar la inclusión de trabajadores de tiempo parcial en el llamado “Piso de protección social”, se dice que lo que hizo el gobierno fue permitir que los empleadores contraten trabajadores y les paguen menos de un salario mínimo, lo cual iría en contra de las ganancias históricas de los trabajadores y podría servir de excusa para que desmejoren las condiciones laborales en el país.
8. La mención a Álvaro Uribe. Otro asunto polémico fue la introducción del Plan Nacional de Desarrollo 2018 -2022, en el cual se dice que «Colombia ha tenido uno de los mayores avances de su historia luego de haber escapado, gracias a las acciones emprendidas por el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, de los senderos tenebrosos de la ilegalidad, la violencia y la ausencia de control de territorio». Este asunto causó gran malestar, por un lado, por cuenta del lenguaje emocional y poco técnico que acompaña el fragmento; por otro, porque es una interpretación política e ideológica de la historia que puede controvertirse, no solo por aquellos que no son uribistas, sino por quienes cuenten con cifras de asesinatos, amenazas y otras formas de violencia.
9. Un posible aumento del centralismo. Algunos sectores políticos han acusado al PND como un plan que retrocede en materia de descentralización, pues además del tema de los pactos regionales, se ha mencionado que implica unos cambios en el Sistema de Regalías que les quita a las regiones las facultades de decisión en la definición y aprobación de proyectos a financiar con estos recursos, a través de los OCAD (órganos colegiados de administración y decisión) y que esta capacidad de decisión pasaría al Gobierno Nacional, lo cual iría en detrimento de la actualmente reconocida autonomía de las entidades territoriales. El tema no es menor, porque en dos años, se decide la suerte de cerca de 26 billones de pesos y cómo serán invertidos en las regiones.

La educación es otro punto para fortalecer impactando en la calidad de vida de las familias colombianas.

¿Y QUÉ PASARÁ CON LOS ACUERDOS?

Esta es una de las principales fuentes de debate y fue motivo de acaloradas discusiones en el interior del Congreso de la República. Por un lado, el uribismo siente la legitimidad de representar a quienes votaron por ellos para oponerse a la presencia de las Farc en el Congreso y muchos otros asuntos derivados del acuerdo para la terminación del conflicto. A esto se suman los resultados del Plebiscito de 2016, en donde ganó el NO a los acuerdos. Pero por otro lado, existen unos compromisos de Estado, nacionales e internacionales, y unas deudas históricas con las víctimas, con la equidad de género, con las comunidades étnicas y campesinas que trascienden la polémica del SÍ y el NO. ¿Cómo conciliar estas dos cosas? No es fácil saberlo, y el PND deja más dudas que respuestas en esta materia.

¿QUÉ HACER COMO CIUDADANO? ¿PARA QUÉ EL PND?

La respuesta es contundente: para entender las políticas que se vienen y hacer control ciudadano. Ninguna democracia en el mundo funciona si la ciudadanía no se organiza y hace seguimiento a los asuntos de interés público, cada uno desde sus posiciones políticas e intereses diversos. Es deseable que todos, los que están a favor y están en contra, exijan transparencia, vigilen el diseño, la implementación y los resultados de los diversos programas de gobierno.

Por eso hay que saber qué dice el PND y, una vez aprobado, exigir que se cumpla de la mejor manera posible, y que se reorienten las políticas cuando estas no son adecuadas o se implementan deficientemente. Porque todo en el papel suena bien. Pero los ciudadanos deben ser críticos y estar alertas. Aunque no se trata de estar en contra porque sí, o de defender al gobierno de turno de manera irreflexiva. Lo que se busca es alcanzar los mejores resultados sociales de la política pública y que los políticos sepan que sus acciones son observadas, que la gente espera las obras, sabe cuándo no se atrasan, revisa si se financiaron bien, denuncia si hay irregularidades y busca que las promesas se cumplan. ¡Así de sencillo!

Aprobado Presupuesto General de la Nación 2019, enfocado en una mayor equidad

Datos del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022

• Radicado en el Congreso el 6 de febrero de 2019 por el ministro de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla Barrera.
• PROYECTO DE LEY N° 227 DE 2019 SENADO – 311 DE 2019 CÁMARA “POR EL CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2018-2022 “PACTO POR COLOMBIA, PACTO POR LA EQUIDAD”. Su trámite en el Congreso tardó casi cuatro meses.
• Contó con varias ponencias negativas por parte de congresistas de partidos como la Alianza Verde, el Polo Democrático Alternativo y la Fuerza Revolucionaria Alternativa del Común (Farc).
• Como todos los proyectos de ley en el Congreso, tuvo diferentes discusiones tanto en comisiones como en plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes.
• Aprobado con Mayoría Absoluta, es decir, con la mayoría de los votos de los integrantes de la cámara y no de los asistentes. Es el mismo tipo de mayoría exigido para las reformas constitucionales en segunda vuelta.

¿Cuál es el costo del PND?

El valor del Plan Plurianual de Inversiones (PPI) del Plan Nacional de Desarrollo se estimó en $1.100 billones a precios de 2018. Este valor no cambió durante el trámite legislativo, el cual incluye el componente Plan Plurianual de Inversiones para la Paz de forma transversal y que se estima en un valor de treinta y siete coma uno ($37,1) billones, a pesos constantes de 2018.