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Análisis

Viabilidad Fiscal de los Municipios

Opinión Caribe

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Por Carlos Cabrera Saavedra

La Ley 617 de 2000 estableció la categorización de los Departamentos, modificó la de los Municipios y estableció límites a los gastos de funcionamiento de los diferentes órganos, entre otros temas.

Esta regulación que se enmarca en lo que se conoce a nivel internacional como Reglas Fiscales, y que buscaba controlar el gasto de las entidades territoriales, (según se le informó al Congreso y a la Corte), para evitar el impacto macroeconómico negativo que tenían las mismas, a las cuales se les atribuía una buena parte de la responsabilidad de la crisis fiscal de finales de los noventa, lo cual no era cierto ni en magnitud ni en efecto1.

Los límites que se fijaron sin ningún fundamento técnico2, se convirtieron por disposición normativa en el criterio para establecer la viabilidad ‘fiscal’ de las entidades territoriales, con base en el cual se podría decidir la supresión de un Departamento o Municipio.

El criterio puramente fiscalista que establece la Ley, desconoce la realidad sociológica y cultural que representa una entidad territorial, además de sus características geográficas, económicas y políticas. No puede concebirse la desaparición de una entidad territorial y su fusión con otra, por no poder cumplir con un límite legal de gastos que se inventaron los técnicos de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, sin contar con parámetros tales como tipo y forma de prestación de servicios, dispersión poblacional, condiciones de desarrollo económico brindadas por el Estado históricamente y un sinnúmero de variables, que hacen que un Municipio para cumplir sus funciones no alcance algunas veces, a financiar sus gastos de funcionamiento con el porcentaje establecido para la categoría como límite de gasto.

Pero esta Ley que goza de reconocimiento internacional, más que controlar los gastos, conllevó la generación de una contabilidad creativa que desdibujó la diferencia entre Funcionamiento e Inversión, desformalizó el empleo a nivel territorial, produjo innumerables demandas contra las entidades territoriales y no contribuyó a su eficiencia y eficacia.

Con base en los resultados del seguimiento al cumplimiento de los límites de gasto, entre otras implicaciones, el Congreso y las Asambleas deben anualmente decidir si imponen programas de saneamiento fiscal o si en últimas después de cumplidos los requisitos legales, suprimen la entidad territorial, hecho que, a la fecha, después de 17 de años de vigencia, no se ha presentado en ninguna parte del país.

La Oficina de Planeación del Departamento del Magdalena elaboró el informe de que trata el artículo 19 de la Ley 617 de 2000 para la vigencia 2016, a partir del cual se debe evaluar la pertinencia de adoptar las medidas a que se refiere el artículo.

Dicho informe, elaborado con los parámetros previstos por el Decreto 4515 de 2007, concluye que los municipios de Concordia, Fundación, Pedraza, Plato, San Sebastián de Buenavista, Santa Bárbara de Pinto y Tenerife, se consideran “Inviables Financieramente”. y recomienda medidas diferenciadas para el caso de Tenerife que es reincidente y para los otros municipios.

Sin embargo, según la certificación expedida por la Contraloría General de la República CGR, los municipios de Concordia, Pedraza y Tenerife no incumplieron los límites de gasto de la Alcaldía y aunque la CGR no certificó los órganos autónomos, seguramente San Sebastián y Santa Bárbara que incumplieron según planeación Departamental los límites de gasto del Concejo y Fundación y Plato los de las personerías, también habrían cumplido.

Esto no significa que Planeación o la Contraloría estén mal, (aunque creo que las dos tienen errores) sino que tienen metodologías diferentes de medir, gracias a deficiencias de diseño y aplicación de la Ley. En estas circunstancias resulta mucho más riesgoso para la democracia, considerar que un Municipio es viable o inviable por cumplir o no los límites de gasto.

DEFICIENCIAS DE LEY Y EN SU APLICACIÓN

Sin pretender abarcarlas por completo, reseñaremos las principales deficiencias de la Ley cuya categorización no agrupa adecuadamente los Municipios (el 88% de los municipios son categoría sexta), y, por tanto, no es útil para establecer diferencias de ningún tipo, ni aún con las inútiles nuevas categorías establecidas por la Ley 1551 de 2012, y mucho menos para establecer límites de gasto.

Las arbitrarias interpretaciones de la CGR o del Ministerio de Hacienda que,desconociendo criterios técnicos, determinan cuales son ingresos corrientes de libre destinación o cuales gastos son de funcionamiento, no permitirían establecer un mejoramiento de la eficiencia del gasto, sino que termina midiendo la habilidad para ocultar los de funcionamiento, a lo cual han contribuido leyes como la Ley 715 de 2001, que permitió presupuestar como inversión la totalidad del gasto en educación (incluido el aseo, la celaduría y el mantenimiento de los colegios) o convirtió de un día para otro, el pago de salarios de los inspectores de policía en inversión.

La Ley estableció un sistema de premio o castigo para el que subiera o bajara de categoría, que consistía en que, si subía, podía establecer los salarios de la nueva categoría, que son superiores; y si bajaba, debía bajar los salarios. Sin embargo, por estas razones, la Corte Constitucional declaró inconstitucional el bajar salarios por expresa prohibición Constitucional, con lo cual quedaron en el peor de los escenarios en razón a que, con ingresos de una categoría inferior deben mantener los salarios de una categoría superior, cuando bajan de categoría.

Por otra parte, el Gobierno Nacional en el Decreto 735 de 2001 modificó la Ley 617 de 2000, con el supuesto propósito de reglamentarla, al excluir del límite de gasto del ‘Departamento’ o ‘Municipio’ para efectos de verificación del cumplimiento de los límites, los otros órganos territoriales a los cuales la Ley de forma directa le estableció un límite (Asambleas, Concejos, Contralorías y Personerías). Es decir, asimiló Departamento a Gobernación y Municipio a Alcaldía y, por tanto, varió el límite del Departamento o Municipio que estableció la Ley 617 de 2000 y que había reglamentado adecuadamente el Decreto 192 de 2001, que fue modificado por el decreto citado.

Las confusiones que esta medida ha generado, van desde que, la CGR considera que solo debe certificar “el Departamento o el Municipio” y por tanto, no debería certificar los demás órganos; hasta el error en que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia que considera que ‘El municipio’ es la Alcaldía y que con cargo a dicho presupuesto se debe cubrir la remuneración del Personero por ser empleado del Municipio, desconociendo no solo que el Presupuesto de la Personería hace parte del Presupuesto de este, sino que el principio de la especialización del gasto lleva a que las partidas deben corresponder a las funciones del órgano o entidad en el cual se incorporan.

Sin embargo, no solo fue el Tribunal el que generó distorsiones, sino algunas leyes ordinarias como la 1148 de 2007, 1368 de 2009 y 1551 de 2012, establecen obligaciones con cargo al presupuesto de la Alcaldía, cuando son gastos que corresponden al Concejo. Es el caso de la salud de los concejales, el transporte y hasta los seguros de vida.

Los principales errores que comete la CGR, además de no certificar los órganos autónomos (Asamblea, Concejo, Contraloría y personería), están en considerar como Ingresos Corrientes de Libre Destinación ICLD, las tasas y contribuciones que por naturaleza son de destinación específica y la inclusión también como ICLD. La recuperación de cartera tributaria, que por naturaleza es un recurso de capital.

LAS DIFERENCIAS ENTRE LA CGR Y PLANEACIÓN DEPARTAMENTAL

Dado que pretenden medir los mismos indicadores, realizamos la comparación de los resultados de ambas entidades, como se evidencia en el cuadro. Sin embargo, las metodologías y fuentes de información las hace absolutamente incomparables.

Mientras para la CGR el único Municipio de los que certificó, que incumple los límites de Ley, es Santa Bárbara de Pinto, para Planeación Departamental son Concordia, Pedraza y Tenerife. Adicionalmente en la evaluación realizada por la Oficina de Planeación Departamental se estableció que los Municipios de San Sebastián y Santa Bárbara incumplieron el límite del Concejo Municipal y que Plato y Fundación incumplieron el límite de la Personería.

La CGR de conformidad con la Ley certifica con base en la Contabilidad Presupuestal reportada por las entidades según lo establece la Resolución No. 007 de 2016, la cual es recaudada a través de la plataforma CHIP que administra la Contaduría General de la Nación, con la clasificación y criterios establecidos por la Contraloría en dicha plataforma; mientras que la Oficina de Planeación Departamental, los calculó con base en el Formulario Único Territorial, FUT, a través de la misma plataforma pero con clasificación y criterios diferentes.

De conformidad con lo previsto en el artículo 354 de la Constitución y la Ley 42 de 1993, la información presupuestal válida para efectos legales y, por tanto, para certificar el cumplimiento de la Ley 617 de 2000, es la reportada a la CGR en razón a que ella es la competente para su regulación.

Sin embargo, la utilización del FUT por parte de la Oficina de Planeación no es arbitraria en razón a que el Decreto 4515 de 2007, la obliga a: “tendrán en cuenta las certificaciones de cumplimiento que expidan los alcaldes municipales respecto a la vigencia inmediatamente anterior a la fecha de presentación de las mismas, las cuales deberán ser comparadas con la información proveniente de la Contaduría General de la Nación.” Pero la Contaduría no tiene competencia en materia presupuestal y el problema no es solo de competencia, sino que como ya se comentó, el FUT tiene clasificación y criterios de ejecución diferentes.

EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO

La Ley establece múltiples efectos que trae el incumplimiento que van desde la posibilidad de establecer responsabilidades disciplinarias y fiscales al Alcalde correspondiente, hasta la supresión del Municipio cuando dichos incumplimientos son reiterados en más de tres vigencias fiscales.

Sin embargo, los efectos más graves terminan mientras se encuentre en incumplimiento,y sin la suscripción de un Programa de Saneamiento Fiscal, no podrá tener operaciones de crédito público ni podrá recibir de la Nación recursos diferentes a las participaciones Constitucionales (Sistema General de Participaciones y Regalías). Es decir, no puede recibir las cofinanciaciones, ni siquiera la de Fosyga para régimen subsidiado. Además, la Contraloría Departamental pierde la competencia para vigilar al municipio que incumple y debe ser asumida por la CGR.

Con todas esas implicaciones, pero con los vacíos e inconsistencias normativos reseñados, resulta bastante riesgoso que las Asambleas establezcan acciones sobre los municipios que incumplen.

La información de la Oficina de Planeación debe ser utilizada para emprender acciones de fortalecimiento y acompañamiento a los Municipios, máxime si contiene análisis tan interesantes como el realizado en el informe de 2016, sobre la brecha de tributación per cápita de los municipios del departamento frente a la media Nacional y regional.


1 Cabrera y Naranjo, Las leyes de saneamiento fiscal y sus efectos sobre a descentralización, en ORDENAMIENTO TERRITORIAL, Reivindicación de la descentralización para el desarrollo, GTZ- FESCOL Bogotá, 2003. 

2 Ladino, Juan, ANÁLISIS DEL DISEÑO, INTERPRETACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 617 DE 2000; APORTE ACADÉMICO AL DEBATE PARA UNA NUEVA REGLA FUNCIONAL, Tesis de Grado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017.

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