Deuda Pública

Por Carlos Cabrera Saavedra

El sector público colombiano a 31 de diciembre de 2016 debía $487.46 billones de pesos¹, es decir, más del doble del presupuesto general de la Nación para este año. Frente al producto interno bruto PIB, la deuda pública representa el 56.5%, uno de los niveles más altos de los últimos 10 años.

Del monto total, la deuda interna representa el 56.7%, mientras la deuda externa el 43.3%. El Gobierno Nacional central es responsable del 77.4% del total de la deuda del sector público, y los Gobiernos territoriales representan únicamente el 2.19%. El resto de la deuda lo representan las entidades descentralizadas nacionales (14.06%) y las entidades descentralizadas del nivel territorial que representan el 6.33% casi triplicando la deuda de los Gobiernos territoriales.

A pesar de que las proporciones se han mantenido históricamente, la mayoría de reglas y controles se han establecido para los Gobiernos Territoriales y no para el nivel nacional ni para el descentralizado que representa mayores riesgos.

En 1997 se estableció la Ley de endeudamiento territorial conocida como Ley de semáforos, en razón a que existían tres instancias en la que podía estar una entidad territorial, una en la cual se podía endeudar con la sola autorización de la Asamblea o Concejo correspondiente que le llamaban semáforo verde y que se consideraban en dicha condición aquellas entidades territoriales cuando al dividir los intereses que debe pagar en un año incluido el crédito que se pretende adquirir, sobre el ahorro de la vigencia anterior era igual o inferior al 40%.

Si estaba entre el 40% y el 60%, se consideraba en semáforo amarillo, lo cual implicaba que se podían endeudar sin requisitos adicionales siempre que no incrementaran el endeudamiento en términos reales o por lo contrario deberían suscribir un plan de desempeño y obtener autorización del Ministerio de Hacienda, estos requisitos serían obligatorios si el indicador supera el 60% o el saldo de la deuda sobre los ingresos corrientes superaba el 80%, caso en el cual se consideraba en semáforo rojo.

Con este sistema se pretendía controlar el endeudamiento territorial. Sin embargo, la definición de ingresos corrientes, para determinar el ahorro que debía quedar después de restar los gastos de funcionamiento, quedó bastante laxa en la ley incluyendo algunos recursos de capital como los recursos del balance.

Por esta razón, primero derogaron el semáforo amarillo, sin modificar los semáforos verde y rojo y luego limitaron el endeudamiento a través del superávit primario que se exigió con la Ley 819 de 2003.

El Ministerio de Hacienda consideró que al derogar el semáforo amarillo de manera automática si no se está en verde se está en rojo, lo cual no es cierto porque las definiciones tanto del rojo como del verde están en la ley. Con esto lo que crearon fue un vacío que hace más sencillo endeudarse si está en rojo, que si sus indicadores están entre el 60% y el 80%.

A la Nación la limitación se le puso con la Ley 819 de 2003 al obligarla junto con las entidades territoriales a establecer metas de superávit primario para garantizar el pago de la deuda que consiste básicamente en establecer un ahorro programado que permita pagar la deuda.

En el caso de las entidades territoriales se les exige que garanticen el servicio de la deuda, mientras que la Nación vía interpretación se estableció la obligación de garantizar solo los intereses de deuda.

El endeudamiento no es ni bueno ni malo per se, a pesar de que el control establecido a las entidades territoriales incluyó desprestigiarlo para evitar tener a las entidades territoriales compitiendo con la Nación por los recursos (como parte de una política fiscal perversa en donde los ajustes se hacen con cargo al territorio).

El endeudamiento no resulta conveniente si se realiza para financiar funcionamiento como sucede con la Nación y a las entidades territoriales se le tiene prohibido, o cuando el endeudamiento genera inequidades intergeneracionales al financiar con recursos futuros necesidades coyunturales.

El endeudamiento es recomendable para la realización de grandes obras de infraestructura que beneficiarán a varias generaciones o cuando el valor presente de la inversión resulta favorable con crédito. Sin embargo, el endeudamiento de la Nación no solo es para pagar funcionamiento, sino que es la forma en que se busca garantizar el gasto social sin tener que acudir a una reforma tributaria estructural y equitativa, lo que resta efecto redistributivo a los recursos públicos al tener casi como único factor el gasto y no el ingreso.

DEUDA TERRITORIAL

El endeudamiento territorial es presentado como bloque lo que ha impedido analizar la verdadera magnitud, de acuerdo con los niveles de concentración de la misma. Se dice que las entidades territoriales se encuentran endeudadas, pero no se dice que dicho endeudamiento no es de las 1.134 entidades territoriales, sino que se encuentra concentrado en los departamentos y en las capitales y como se mencionó con anterioridad, en las entidades descentralizadas del nivel territorial. Pero aquí hay que hacer mayores desagregaciones para entender realmente del endeudamiento de las entidades territoriales.

En el caso de los Departamentos, no sabemos si Antioquia es la más educada, pero si es la más endeudada. Dicho departamento concentra el 30.8% del total de la deuda interna Departamental alcanzando un nivel de 923.842 millones, es decir casi un billón de pesos.

Le siguen Cundinamarca con 498.589 millones (16% de la deuda Departamental) y Santander con 327.032 millones. Junto con Atlántico estos cinco Departamentos concentran casi el 64% de la deuda interna departamental. Magdalena con 15.257 millones se encuentra en el puesto 20 con una participación de 0.5%.

De las nueve entidades territoriales que tienen deuda externa, Bogotá es la primera con una de deuda de US$404.16 millones de dólares, que representa el 48.3% de la deuda externa de los gobiernos centrales territoriales, le sigue Medellín con US$243.38 millones de dólares (29.1 %) y Antioquia con US$132.13 millones de dólares de deuda externa (15.8%).

En la deuda interna de los municipios capitales, el primer lugar lo tiene Barranquilla con una deuda de $663.188 millones lo cual representa el 25.6% de la deuda interna de las capitales y le siguen Medellín ($417.460 millones), Bucaramanga ($221.711 millones), Cartagena ($215.585 millones) y Cali ($123.685 millones).

Estas cinco entidades concentran el 38% de la deuda interna de las ciudades capitales. Santa Marta se encuentra en el puesto once con una deuda interna de $70.000 millones de pesos que representa el 2.7% de la deuda de las capitales.

LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN TERRITORIAL

La deuda de las entidades descentralizadas del orden territorial y en especial las empresas, también tienen concentrado el endeudamiento en unas pocas entidades.

Como se puede observar en la gráfica de la Contraloría, entre el Metro de Medellín y EPM también de la ciudad de Medellín, concentran el 53.5% de la deuda de las empresas del nivel territorial.

MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA

A nivel de los municipios del departamento del Magdalena, diferentes a Santa Marta, el Sistema de Estadísticas Unificadas de Deuda -SEUD- de la Contraloría General de la República, tiene registrados los siguientes montos:

Como se había señalado con antelación, el distrito de Santa Marta tiene la deuda más alta del Departamento con un saldo de $70.000 millones de pesos y le siguen Ciénaga con $6.688,9 millones de pesos, Santa Ana con $5.273. 4 millones de pesos, y El Banco con $4.207. 8 millones de pesos.

Las cifras muestran que el nivel de endeudamiento de las entidades territoriales en su nivel central no es significativo desde el punto de vista de participación, sin embargo, resulta preocupante el nivel de concentración de dicha deuda en algunas entidades territoriales, en especial, de Antioquia, Medellín y sus entidades descentralizadas.

En todo caso, la vigilancia se debe orientar principalmente a las entidades descentralizadas tanto del nivel nacional como territorial, ya que, en caso de incumplimiento de la deuda por una de estas entidades, deberá responder la entidad territorial.