Financiación de las universidades públicas

Carlos Cabrera Saavedra

El pasado cuatro de octubre de 2017 se realizaron en todo el país marchas pacíficas de las universidades en defensa de la educación pública, pidiendo una financiación adecuada para dichas instituciones.

Esta actividad se hizo porque, aunque los problemas de financiación de las universidades vienen desde la Ley 30 de 1992, (incluso desde antes) se había generado a las mismas, la expectativa de empezar a recibir mayores recursos, producto de la reforma tributaria reglamentada a través de la Ley 1819 de 2016, pero una vez más el riesgo es que el Gobierno Nacional desconociendo el propósito del legislador, cambie las reglas de juego y destine los recursos adicionales para el programa ‘Ser Pilo Paga’, a través del Icetex.

LA LEY 30 DE 1993, EL PECADO ORIGINAL

La Ley 30 de 1993 estableció que “Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993”.

De aquí arrancan los problemas de financiación en la medida en que la Nación entendió que debería entregar a las universidades el valor transferido en 1993 y de ahí en adelante, agregar el porcentaje de inflación. Es decir, entendió que era mantener el monto a precios constantes y no como establece el texto, que siempre tengan incrementos en pesos.

Adicionalmente, no todas las entidades territoriales aportaban a las universidades y aquellas que no lo hacían, no se sintieron cobijadas por la obligación legal, y aquellas que sí, dadas las deficiencias mismas en la financiación de Departamentos y Municipios, no siempre estuvieron en capacidad de mantener los aportes y poco a poco fueron sustituidos por estampillas Pro-universidad, que encarecen la contratación y presentan grandes variaciones, porque depende de la cantidad y monto de los contratos que suscriben las entidades territoriales.

En cuanto a las rentas propias, ellas se generan por la prestación del servicio educativo y por los servicios de consultoría que prestan las universidades. La prestación del servicio educativo dado que va dirigido principalmente a personas de bajos ingresos, el cobro por matrícula no cubre los costos de la prestación del servicio, en tanto que dichos valores son inferiores al costo por alumno. Cobrar más, significaría excluir del servicio educativo a muchos estudiantes de escasos recursos, porque muchas veces ni siquiera están en capacidad de pagar los valores actuales.

En cuanto a la consultoría y demás servicios que pueden vender las universidades, las llevó a tener que prestarse para intermediar la ejecución de recursos públicos aprovechando su régimen especial de contratación, sirviendo de ‘Andrés Bello’ o Fonade’ de muchas entidades malas ejecutoras o interesadas en realizar procesos contractuales sin las exigencias legales que tienen las normas generales. Esto las llevó a verse envueltas en escándalos, en especial, por la intermediación de objetos que en nada tenían que ver con la naturaleza y funciones de una universidad. Como respuesta a esto, la Ley 1150 de 2007, les limitó la posibilidad de realizar estos contratos obligándolas a ceñirse a su objeto y/o tener que participar en licitaciones y no a través de los convenios interadministrativos como se venía haciendo.

Es importante resaltar, que en este aspecto la situación para 2018, será crítica en razón a la Ley de Garantías que inicia a regir desde el 11 de noviembre de este año para los convenios interadministrativos.

Adicionalmente, el artículo 87 de la misma Ley 30 de 1993, estableció que a partir de 1999 el Gobierno Nacional debería incrementar en un porcentaje No inferior al 30 % del incremento del Producto Interno Bruto, lo cual es distribuido por el Consejo Nacional de Educación Superior, Cesu, con supuestos criterios de eficiencia.

Sin embargo, tanto los incrementos de las partidas de funcionamiento e inversión como las distribuidas por el Cesu, tienen un desfase temporal y, además, cuando se programa el presupuesto, la inflación esperada es inferior a la que termina como real y los crecimientos del PIB también presentan desfases entre el PIB preliminar, provisional y el definitivo.

El Gobierno Nacional siempre busca aplicar los más bajos y varias veces no reconoce la diferencia entre lo proyectado y lo realmente ocurrido.

Las normas descritas llevaron a que ni la Nación y ni las entidades territoriales les daban un peso más a las universidades por miedo a que, si les daban más, empezarían a ser parte de la base de los giros de los siguientes años por aplicación de la fórmula legal.

Por esta razón, en la Ley 1753 de 2015, es decir, en el Plan Nacional de Desarrollo se modificó el artículo de la Ley 30 de 1993, para permitir que pudiesen hacer transferencias esporádicas que no se constituyeran de base para los siguientes años. A pesar de ello, ni la Nación ni las entidades territoriales giraron mayores recursos a las universidades.

Lo anterior no sería un gran problema, si no fuera porque el Gobierno Nacional anualmente incrementa los salarios de los servidores de las universidades en un porcentaje superior al del incremento de las partidas, y si a esto se le agrega que la remuneración de los docentes tiene un sistema de puntuación por productividad que les permite incrementar de manera individual su remuneración de forma permanente por estudios y escritos, se conoce, entonces,  el origen de los déficit estructurales que tienen todos los Centros de Educación Superior públicos.

La situación descrita llevó a que las universidades debieron priorizar el gasto de personal sobre el mantenimiento y conservación de la infraestructura física, llevando al estado de deterioro y riesgo que constituyen hoy las instalaciones de las Alma Mater públicas. Aun así, los recursos tampoco alcanzan, razón por lo cual deben acudir a las figuras de ocasionales y catedráticos, que no solo afectan la dignidad de los docentes, sino que conllevan remuneraciones que no permiten exigir altos niveles de calidad y/o formación.

Además, tienen las exigencias del sistema de acreditación y los nuevos sistemas de medición que obligan a las universidades públicas a aumentar la investigación y la productividad académica, mejorar la infraestructura y la dotación, así como la tecnología utilizada, en especial, en sistemas de información y comunicación (cuyos costos están dolarizados), bienestar universitario, bilingüismo, internacionalización, inclusión, vinculación y seguimiento a los egresados. Sin embargo, los recursos asignados son los mismos o menos.

La Sentencia C-220 de 1997 de la Corte Constitucional que fue celebrada por varias instancias universitarias por haberles reconocido una autonomía presupuestal cuya errónea interpretación llevó al Ministerio de Hacienda a excluirlas del presupuesto general de la Nación, contribuyó a que el problema se volviera estructural al no ser objeto de debate en el Congreso que es donde se aprueban las destinaciones de los recursos del presupuesto. Es decir, hoy son ‘víctimas de su autonomía’.

‘CREEÍAN’ QUE LES IBAN A DAR MÁS RECURSOS.

El Congreso introdujo en la reforma tributaria aprobada mediante Ley 1607 de 2012, la destinación específica de una parte del impuesto sobre la renta para la equidad conocido como Cree con destino a la financiación de las instituciones de educación superior públicas, con lo cual, creó a las universidades la expectativa de recibir recursos nuevos para su financiación. Pero, el Gobierno Nacional desbordando su competencia reglamentaria decidió darles destinación específica a dichos recursos exclusivos para inversión ‘que no generara gastos corrientes’ con lo cual hacía imposible su ejecución, en la medida en que toda inversión en infraestructura física resulta a futuro gastos de mantenimiento y dotación que constituyen gasto corriente que se clasifica de forma presupuestal como funcionamiento.

Las universidades no estaban preparadas para dicha destinación, en la medida en que no tenían los estudios de preinversión requeridos para utilizar los recursos en la infraestructura como lo exigían los ministerios de Hacienda y Educación y consideraban prioritario su uso para cubrir el déficit fiscal generado por las situaciones descritas en la primera parte del artículo. Todo esto llevó a la demora en el uso de los recursos y, además, estos se distribuían a mitad de año y se giraban al final haciendo imposible su ejecución en la vigencia de causación y giro.

Posteriormente, con la Ley 1739 de 2014, se prorrogó la reforma permanente y le agregaron al artículo: “instituciones de educación superior públicas, créditos beca a través del Icetex, y mejoramiento de la calidad de la educación superior”. Con la introducción del Icetex la lista ya le daba al Gobierno la posibilidad de distribuir el porcentaje global en los tres ítemes sin un criterio claro.

El Ministerio de Educación, entonces, aprovechó la circunstancia para reglamentar otra vez y por esa vía vulnerar de forma evidente la autonomía universitaria e imponer un sistema paralelo de planificación, presupuesto y control que denominó Planes de Fomento a la Calidad – PFC.

La distribución de los recursos y su uso se ligó a la aprobación de los PFC, en los cuales el Ministerio decidió los posibles usos. Sin embargo, se consiguió por parte de las universidades que se flexibilizaran un poco, desechando el criterio de que eran solo para infraestructura física y haciéndoles entender sus propias inconsistencias (las del Ministerio) que considera en la Ley 715 de 2001 que el pago de docentes y hasta el mantenimiento, aseo y celaduría de los colegios son inversión, pero no tenía el mismo criterio para las Alma Mater.

Ya se estaban acostumbrando los centros de educación superior a este atropello a la autonomía universitaria, cuando notaron que los recursos Cree empezaban a disminuir a pesar de que el recaudo había aumentado, pero antes de poder debatirlo, el Gobierno Nacional ya estaba proponiendo en el Congreso desmontar el Cree, pero les prometió a las universidades que les mantendría la participación en la renta que lo sustituiría.

Esta vez, las universidades aprovecharon la reforma tributaria para que el Congreso no solo les mantuviera los recursos del Cree sobre la nueva base, sino que lograron que se destinaran otros adicionales.

El temor fundado de las universidades, sin embargo, es que nuevamente el Gobierno Nacional aproveche su competencia reglamentaria para desvirtuar lo que se había conseguido en el trámite congresional y dirigir los recursos al programa ‘Ser Pilo Paga’, el cual quieren convertir en programa de Estado.

De acuerdo con el informe de la Universidad Pedagógica Nacional, con los artículos 102, 142 y 184 de la Ley 1819 de 2016, se esperaba incrementar el presupuesto de las universidades en $986.972 millones de pesos.

Las preocupaciones de las universidades aumentaron cuando en el proyecto de presupuesto presentado al Congreso de la República, no se reflejaban estos nuevos recursos, por lo contrario, se identificaba un recorte al Ministerio de Educación.

En la ponencia para primer debate aprobada por las comisiones económicas del Congreso se adicionó al Ministerio de Educación una partida de 2 billones de pesos que incluye entre otros usos, la educación superior, pero lo que no está claro es si lo van a entregar a través de subsidios a la oferta (giro a las universidades) o subsidios a la demanda (‘Ser Pilo Paga’ y créditos beca Icetex).

SER PILO… ¿A QUIÉN PAGA?

Como se desprende de todo lo descrito, las universidades son objeto de una especie de eutanasia, consistente en no brindarle los medios necesarios para que sobreviva. Dicha afirmación se hace por el hecho de que, no es que la Nación no tenga los recursos necesarios para resolver el problema de financiamiento de las universidades, sino que prefiere un mecanismo perverso de subsidio a la demanda, con el cual va a llevar al cierre de las Alma Mater públicas.

Con independencia de las deficiencias del programa en sí mismo, no es solo perverso por poner a competir a las universidades públicas con las privadas sin darles primero un mismo nivel de arranque¹, sino que, además, para poder ser beneficiarios del programa de ‘Ser Pilo Paga’, los centros de educación superior públicos deben encontrarse acreditados en alta calidad.

Aunque con grandes esfuerzos y sacrificios algunas han logrado serlo, en general, las razones para negarlas o las observaciones realizadas por las visitas de pares en la acreditación de las universidades públicas no tienen que ver con los pensum, pedagogías y demás aspectos académicos, sino con los factores dirigidos al diseño de financiamiento de las universidades, es decir, infraestructura, dotación, número de docentes en planta, catedráticos y ocasionales que están rezagados por insuficiencia de recursos.

Pero las perversidades no paran allí. Inicialmente el Ministerio pretendía que las pocas universidades públicas que pueden recibir estudiantes del programa ‘Ser Pilo Paga’, le cobraran únicamente el valor subsidiado que cobran de manera directa a los estudiantes, mientras a las universidades privadas les pagaban sus altos costos no controlados. Fue necesario que protestaran para que hoy, les reconozcan al menos su costo operativo que nunca supera los 11 millones de pesos por estudiante en las carreras más costosas, mientras que a las universidades privadas se les paga en promedio el doble de este valor.

Para aumentar el efecto de lo descrito, el Ministerio se inventó el Mide, un sistema con el cual pretende medir la calidad de todas las universidades con la utilización de una cantidad considerable de indicadores cuestionables, entre los cuales se encuentra, por ejemplo, el número de docentes con doctorado, cuando con los salarios que pagan las universidades públicas resulta difícil atraer doctores. Entonces, toca formarlos, pero cuando se doctoran, se van para las universidades privadas, así sea a piratear.

Por supuesto, los resultados de dichas mediciones terminan fomentando la selección por parte de los estudiantes de las Universidades Privadas. Es decir, ‘Ser pilo sí paga’, pero a las universidades privadas.