Reservas y recorte presupuestal

Carlos Cabrera Saavedra

Las reservas presupuestales en el sector público son un mecanismo a través del cual se busca garantizar que un compromiso adquirido por una entidad pública en un año pueda ser pagado en el siguiente, por supuesto, con cargo a los recursos del presupuesto de la vigencia en la que se adquirió el compromiso.

Al igual que las vigencias futuras, las reservas presupuestales constituyen una excepción al principio de la anualidad presupuestal, el cual establece que los presupuestos se elaboran tanto en ingresos como en gastos para ser ejecutados entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre de cada año.

Esta figura presupuestal es la que más cambios normativos ha tenido desde la Constitución de 1991 y se ha intentado eliminar en dos ocasiones (con la Ley 179 de 1994 y con la Ley 819 de 2003), pero ha logrado sobrevivir en ambas ocasiones a pesar de los inconvenientes que genera.

Las reservas son producto de deficiencias en la planificación contractual y/o producto del interés de directivos incapaces de ejecutar el presupuesto aprobado de forma oportuna, que al final del año quieren mostrar un mejor nivel de ejecución presupuestal y de forma improvisada y muchas veces vulnerando no solo las normas presupuestales, sino los principios contractuales adquieren compromisos al final de año, sin que los bienes, obras o servicios se vayan a recibir antes del 31 de diciembre, caso en el cual se viola la norma que obliga a solicitar autorización de vigencias futuras.

Existen varios incentivos perversos para su constitución, pero el más relevante es el que se inventó el Gobierno Nacional al introducir en las disposiciones generales del presupuesto General de la Nación un artículo con el cual inaplica la Ley Orgánica de Presupuesto, al afirmar que el recorte que se debía realizar como castigo por superar los límites de ley, ya se encuentra incorporado en el proyecto de Ley de Presupuesto e interpretando que el recorte, de tener que hacerlo, sería sobre el monto total del presupuesto y no sobre los presupuestos individuales de las secciones y órganos que superan los límites. Esto es contrario a lo previsto en la exposición de motivos de la Ley hoy numerada como 225 de 1995.

HISTORIA NORMATIVA

La Ley 38 de 1989 tenía establecidas las reservas de apropiación y las reservas de caja para salvaguardar los compromisos y obligaciones respectivas que quedaban pendientes el 31 de diciembre, fecha en la cual fenece el presupuesto en virtud del principio de la anualidad.

En 1994 se tramitó la Ley 179, en la cual, entre varias modificaciones, se suprimían tanto las reservas de apropiación como las de caja, pero se preveía un régimen de desmonte progresivo de cuatro años en los cuales se iba incrementando el porcentaje de reservas que se cargaría al nuevo presupuesto como parte de dicho presupuesto y no como reservas, hasta llegar al 100 % de las reservas cargadas al nuevo presupuesto como parte del mismo y a partir de allí, desaparecería la figura de las reservas.

La argumentación era clara para realizar dicha modificación para evitar la costumbre de las entidades de ejecutar en el mes de diciembre la mayor parte del presupuesto, sin la debida planificación y con un efecto directo sobre el déficit fiscal, mientras que los gastos que se realizan en los últimos meses no tienen respaldo de caja y, por tanto, lo que se hacía (y se hace) es aumentar el déficit fiscal.

La Ley 179 de 1994 se tramitó en un cambio de gobierno y el entrante encontró que el impacto sobre el primer presupuesto que iba a ejecutar era muy alto en la medida en que la incorporación de las reservas en el nuevo presupuesto se hacía con cargo al presupuesto ya aprobado y, por tanto, representaba en términos reales un recorte del nuevo presupuesto.

Por esta razón, tramitó una nueva Ley hoy numerada 225 de 1995, en la cual se revivía las reservas de apropiación como presupuestales y a las de caja las denominó cuentas por pagar. Como era lógico que el Congreso iba a cuestionar el cambio a una norma recién aprobada, se hizo necesario introducir un mecanismo con el cual se realizara el control, para evitar las costumbres que se querían cambiar con la supresión de las figuras.

Es cuando se estableció que se debía recortar el presupuesto de las entidades¹ cuando en funcionamiento se superara el 2 % de las reservas y el 15 % en el caso de inversión.

El artículo de esta ley establecía un régimen transitorio en el cual el porcentaje de recorte sobre el exceso de reservas constituidas aumentaba progresivamente durante cuatro años hasta llegar al 100 % de recorte del valor que supera el límite legal para la constitución de reservas. Es decir, a manera de ejemplo, si una entidad constituye reservas que representan el 3 % del presupuesto de funcionamiento, significa que se superó el límite legal en un 1 % y, por tanto, este último porcentaje es el que se debe recortar.

Luego, y dada la crisis fiscal de ese momento, se expidió la Ley 344 de 1996, por la cual se racionalizaba el gasto público, y en dicha ley se cambió el régimen transitorio y se incorporaron para el recorte no solo las reservas, sino las cuentas por pagar.

Sin embargo, el Gobierno Nacional que fue quien propuso la norma orgánica, se inventó un artículo que empezó a transcribir en las disposiciones del presupuesto en el cual afirma que en este ya se encontraba incorporado el recorte de que tratan los artículos 9 de la Ley 225 de 1995 y 31 de la Ley 344 de 1996.

En el año 1998 fue demandado el artículo de la Ley de las disposiciones generales de esta del Presupuesto General de la Nación en el cual se había establecido que el recorte de que trata las normas citadas, ya se encontraba incorporado en el presupuesto, dado que ello es una violación de la Ley Orgánica que establece que el recorte se realiza después de constituidas las reservas y ellas se constituyen al cierre de la vigencia.

Sin embargo, La Corte Constitucional que no se ha caracterizado por entender el tema presupuestal, mediante Sentencia C-562 de 1998, declaró exequible el artículo considerando que era posible calcular en el presupuesto el monto que se constituiría de reservas cuando el presupuesto se elabora en el mes de marzo del año anterior al que se constituyen la reservas.

A pesar de lo anterior, la misma sentencia estableció: “que una vez conocido por el gobierno el monto efectivo de las reservas y de las cuentas por pagar, si no coinciden con los incluidos en el presupuesto, solo realizaría los ajustes correspondientes, conforme a la Ley”. Es decir, que, si el monto, supuestamente recortado en el presupuesto era inferior al que se determinara al constituir las reservas y cuentas por pagar al cierre de la vigencia, debería recortar el monto excedente. De esta manera el Gobierno, con habilitación legal anual, incumplió la Ley Orgánica, ya que no se informa en el proyecto de presupuesto, cuál fue el presunto recorte, por lo cual resulta imposible verificar al cierre de la vigencia si se requiere un recorte adicional.

Posteriormente, se tramitó la Ley 819 de 2003, en cuyo proyecto original se eliminaban otra vez las reservas. Sin embargo, aunque en dicha ley se reforzó el principio de la anualidad, los ponentes de la reforma suprimieron las normas que eliminaban las reservas y dejaron un régimen transitorio para cargar al nuevo presupuesto parte de las reservas constituidas, pero nunca llegaba al 100 %, por lo cual se mantuvo el régimen de reservas después de un inútil recorte transitorio.

De acuerdo con lo anterior, no se acabaron las reservas, y se dejó intacto el régimen de castigo establecido por la Ley 225 de 1995, que ordena recortar el presupuesto de las entidades que constituyen reservas que superan el 2 % de funcionamiento o el 15 % de inversión y por esa razón, el gobierno siguió las disposiciones generales del presupuesto anual, el artículo con el cual afirma que en el inicial ya está incluido el recorte ordenado por la Ley Orgánica.

En el caso de las entidades territoriales, es importante anotar, que el régimen de castigo mencionado solo es aplicable si no tienen estatuto propio y aplican por analogía el Estatuto Orgánico de Presupuesto o si lo adoptaron en su propio estatuto de presupuesto. En relación con el régimen general de reservas, la Dirección de Apoyo Fiscal, DAF, del Ministerio de Hacienda, afirmaba a las entidades territoriales que las reservas habían sido suprimidas por la Ley 819 de 2003 y las obligaba a incorporar en sus estatutos una norma en la cual se obligaban a cargar las reservas en un 100 % al nuevo presupuesto, lo cual no solo no era cierto, sino ilegal en la medida en que las reservas son una excepción al principio de anualidad, por ende, no está en la órbita de regulación territorial sino del legislador.

Fue solo a partir de oficio 2-2008-012819 del 8 de mayo de 2008, cuando el Ministro de Hacienda debió reconocer que las reservas no habían sido suprimidas como lo afirmaba la DAF, y que las afirmaciones de esta última eran solo recomendaciones que no tenían ninguna obligatoriedad.

CARACTERÍSTICAS DE LAS RESERVAS

De acuerdo con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 225 de 1995, “al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre que estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen”.

Lo anterior implica que para constituir una reserva se requieren las siguientes condiciones:

- Que exista un compromiso legalmente adquirido.

- Que se ha realizado debida y oportunamente el registro presupuestal del compromiso en la contabilidad presupuestal conforme a la Resolución 007 de 2016 de la Contraloría General de la República.

- Que no se ha recibido a satisfacción total o parcialmente los servicios, bienes u obras objeto del compromiso o no se ha aprobado la póliza que cubre el correcto manejo del anticipo.

- Que existe el recurso con el que se pretende financiar (para poderlo reservar o guardar).

Las reservas tienen vigencia de un año, finalizado el cual se deberá cancelar dicha reserva si no fue ejecutada y, por tanto, de continuar el compromiso de ahí en adelante se deberá cancelar como vigencia expirada.

Sin embargo, aunque se cumplan estos requisitos, la constitución de una reserva presupuestal puede derivar responsabilidades al ordenador del gasto y al jefe de presupuesto o quien haga sus veces, cuando se constituye sobre un compromiso del cual se sabía de antemano que no se recibiría dentro de la vigencia, en la medida en que la autorización de vigencia futura es un requisito precontractual, siempre que se vaya a adquirir un compromiso que supere el 31 de diciembre de la vigencia, así se cuente con los recursos en el presupuesto, en razón a que el decreto reglamentario de la Ley 819 de 2003, establece que el requisito de la autorización de vigencia futura es para cuando el bien, servicio u obra se vaya a recibir en la siguiente vigencia sin importar el origen del recurso.

Por todo lo anterior, las reservas a partir de la Ley 819 de 2003, no son un mecanismo para prorrogar la vigencia del presupuesto, sino un mecanismo excepcional que se presenta al cierre de la vigencia, cuando por razones ajenas a la entidad, el bien servicio u obra que estaba previsto recibir en la vigencia, no se recibió.

Es importante recordar que el artículo 40 de la Ley 42 de 1993, faculta a los Contralores a refrendar las reservas presupuestales, por lo cual las reservas que no cumplan con los requisitos legales podrán no ser refrendadas y de ello derivar las responsabilidades a que haya lugar.

Es necesario, además, insistir en que mientras el Ministerio de Hacienda incluya este artículo en las disposiciones generales del presupuesto, las entidades van a seguir en la adquisición de compromisos en diciembre con todos los efectos descritos.

También se requiere que la Contraloría ejerza su competencia de manera adecuada y establezca las responsabilidades a que haya lugar para evitar que el instrumento que es legal y necesario, en algunas ocasiones sea utilizado de forma indebida para ocultar la mala ejecución y vulnerar otras reglas normativas.