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Edición Especial

Comisión del Gasto Público

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Por Carlos Cabrera

El intento fallido de reforma tributaria estructural aprobado mediante Ley 1819 de 2016, obligó al Gobierno Nacional a conformar una comisión ad honórem con el propósito de revisar, entre otros, los programas de subsidios y de asistencia pública, los criterios de priorización de la inversión, las inflexibilidades presupuestales, las rentas de destinación específica y los efectos sobre la equidad y la eficiencia de las decisiones de gasto, con el objeto de proponer reformas orientadas a fortalecer la equidad, la inclusión productiva, la formalización y la convergencia del desarrollo entre zonas urbanas y rurales, la redistribución del intreso, la eficiencia de la gestión pública y el fortalecimiento del Estado.

Dicha comisión que fue conformada en marzo de 2017 hizo en diciembre la entrega de un informe que, según la nota de Caracol Radio, es un primer reporte, del cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, colgó en su página WEB únicamente el resumen ejecutivo. La Comisión estuvo conformada por economistas y abogados reconocidos, entre los cuales se encuentran, Raquel Bernal del Cede de Los Andes; José Darío Uribe ex director del Banco de la República; Jorge Iván González de la Universidad Nacional; Juan Carlos Henao, rector de la Universidad Externado; y el constitucionalista Juan Manuel Charry, entre otros.

El informe que fue publicado presenta conclusiones y recomendaciones sobre los siguientes aspectos: tendencia del gasto público, el proceso presupuestal, empleo público, Sistema de Compras y Contratación, Costo fiscal de litigios contra el estado, Gasto Público en Salud, Gasto Público en Pensiones, El Gasto Público en Educación, El Gasto en Subsidios y el Gasto Público en Seguridad.

GASTO PÚBLICO

En relación con la tendencia del gasto público la comisión afirma, que “una trayectoria fuertemente decreciente de los gastos de funcionamiento y de inversión como porcentaje del PIB como la planteada por el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), puede tener serias repercusiones sobre el crecimiento económico y sobre las condiciones de la población más vulnerable al exigir eventualmente recortes en los programas sociales. Estas repercusiones serían aún más graves en un escenario de ingresos menos optimista”. Es decir, que las proyecciones macroeconómicas del Gobierno, si se cumplen, van a causar más daño que beneficios y si no se cumplen la cosa sería más grave.

Además de la descripción del comportamiento histórico del gasto y de afirmar de entrada que, el análisis y conclusiones se realizan aceptando el principio de la sostenibilidad fiscal (y por tanto, no se evalúa la conveniencia del diseño de la regla fiscal y los niveles de déficit y de deuda pública allí previstos), se plantea que las recomendaciones se realizan sobre la eficiencia y eficacia del gasto público y no se evaluarán los ingresos, ya que ello fue objeto de la Comisión para la Equidad y Competitividad Tributaria.

PROCESO PRESUPUESTAL

En relación con el proceso presupuestal se plantea la fragmentación presupuestal que no permite visualizar y controlar el gasto público en términos de eficiencia y eficacia y en especial, por la existencia del sistema presupuestal independiente para regalías; temas que han sido objeto de análisis en artículos sobre finanzas públicas en las ediciones 195, 196, 198, 199, 203, y 209 de OPINIÓN CARIBE, en los cuales se han planteado los problemas de las inflexibilidades presupuestales y los de diseño del Sistema General de Regalías.

Para solucionar estos inconvenientes la comisión recomienda, entre otros aspectos, establecer mecanismos que permitan tener una visión integrada no solo de la inversión nacional, sino también de la regional. Plantea la necesidad de establecer una presupuestación por programas e integrar los procesos de planificación y presupuestación hasta el punto de unificar en una sola entidad la presupuestación del funcionamiento y la inversión.

También se plantea reformar el régimen de regalías y en general de las normas presupuestales, incluyendo la clasificación para converger hacia estándares internacionales. Por supuesto, como es su objeto, se plantea la necesidad solucionar las inflexibilidades presupuestales generadas por las rentas de destinación específica y las vigencias futuras, dándole al Gobierno la capacidad de realizar el control de dichas destinaciones al tiempo que se establezcan limitaciones a las vigencias futuras.

Tanto en el análisis, como en las recomendaciones, la comisión le da un valor muy alto a la tecnificación de los procesos y al uso de sistemas de información, pero, por lo menos en el informe publicado, no se realiza ningún análisis de los factores políticos que se encuentran detrás de los aspectos analizados, con excepción de la iniciativa del legislador, la cual es evaluada superficialmente atribuyéndole efectos que son propios de la forma en que se tramita ‘la mermelada’ y no de la iniciativa legislativa.

La comisión le asigna la responsabilidad del deterioro de las finanzas al precio del petróleo y la consecuente devaluación y no evalúa el impacto de las decisiones fiscales que llevaron a no estar preparados para la histórica volatilidad del mercado petrolero que responde más a factores políticos que a las reglas de mercado. Algunas de las recomendaciones de mayor impacto, como el desmonte de exenciones y tratamientos tributarios preferenciales es presentado de formas velada como gasto tributario y no como la necesidad de un sistema tributario más equitativo y no capturado por sectores o grupos económicos.

EMPLEO PÚBLICO

En relación con el empleo público se identifican los problemas institucionales entre la Comisión del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública, así como los problemas de diseño del sistema de carrera administrativa que impiden adecuados procesos de selección, ascenso, calificación y retiro, como también sobre las distorsiones inducidas por la Ley 617 de 2000, que llevan a ocultar el gasto de personal y a desformalizar el vínculo con el Estado con el uso del contrato de prestación de servicios.

Sus propuestas se orientan a resolver el problema institucional y adicionalmente integrar las formas de vinculación para efectos de control, sin cuestionar la existencia de formas inadecuadas de vinculación para actividades permanentes. Parecieran más preocupados por la forma de registro, que de los impactos que tiene cada forma de vinculación. También se plantea, seguramente por razones de eficiencia, la vinculación entre remuneración y rendimiento de los servidores públicos, es decir, que la remuneración dependa de la productividad.

COMPRAS Y CONTRATACIÓN

En relación con el sistema de Compras y Contratación se identifican tres problemas que orientan las recomendaciones: Problemas de competencia que se asocian a corrupción, Complejidad de la regulación y baja capacidad institucional y, duplicidad de registro y no acceso en tiempo real a la información.

Para resolver estos inconvenientes propone una reforma legal que incluya limitaciones a la contratación directa, revisión del principio del equilibrio económico y un régimen que regule el conflicto de intereses entre otros aspectos. Proponen mejorar la formación de los servidores en materia contractual, así como algunas políticas que favorecen las microempresas, finalizando con el fortalecimiento y unificación de los sistemas de información y su acceso en tiempo real.

COSTO FISCAL DE LOS LITIGIOS

La Comisión manifiesta su preocupación por el impacto fiscal de las sentencias en contra del Estado y los problemas de registro de las contingencias que las demandas representan. Sus recomendaciones se orientan a llenar los vacíos normativos que les dan a los jueces discrecionalidad en la forma de tasar los daños y el tipo de los mismos, lo cual permite deducir que su preocupación fundamental está en la actuación de los jueces. También se propone ampliar y regular el incidente de impacto fiscal, para que pueda ser utilizado en más eventos y por más entidades.

GASTO PÚBLICO EN SALUD

En cuanto al gasto en salud se inicia con el reconocimiento de los logros en materia de ampliación de cobertura e incidencia en los indicadores de salud, además de atribuirle un efecto redistributivo en favor de los grupos más vulnerables. En el diagnóstico se hace énfasis en el diseño del sistema que hace prevalecer la atención sobre la prevención y en la insuficiencia de la UPC para cubrir los costos de las atenciones, lo cual termina orientando el gasto a lo no cubierto por la UPC sobre lo cubierto. Se plantea la necesidad de resolver las deudas del sector y de capitalizar las EPS.

Las recomendaciones están orientadas a resolver los temas reseñados haciendo prevalecer el principio de la sostenibilidad sobre el derecho a la salud. Los controles propuestos, nuevamente se limitan a plantear temas técnicos como la necesidad de mejorar los sistemas de información y a efectuar control al precio de los medicamentos, evitando convertirlo en medidas permanentes. En todo caso las propuestas conllevarían el incremento de las cotizaciones, dado que no se prevé una disminución de los riesgos a pesar de plantear el aumento en la prevención.

PENSIONES

La comisión hace todo un análisis sobre los problemas de diseño del sistema y de la competencia entre los dos regímenes, afirmando que el sistema hoy es muy costoso para el Estado y que dicho gasto resulta regresivo no solo por los problemas de cobertura, sino por los subsidios que se entregan.

Por lo anterior, proponen la reforma del sistema y su funcionamiento, al tiempo que se plantea que se deben ampliar los mecanismos de protección a la vejez tales como Colombia mayor y los Beneficios Económicos Periódicos, BEPS. Se desconoce que el Estado debió asumir las pensiones porque se comieron las reservas de seguro social en su momento y se prefiere una vejez sujeta a la condición de receptor de subsidios, difíciles de controlar en su selección y beneficiarios, que disfrutando del beneficio conseguido con toda una vida de trabajo.

Dado lo anterior y consistente con el principio de sostenibilidad fiscal, se plantea el aumento periódico de la edad de jubilación, promediar los salarios de toda la vida laboral y no de los últimos diez años, aumentar al 18 % la cotización, reducir el tope de las pensiones y gravar las pensiones más altas.

 

GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN

En materia de educación, la comisión mezcla la atención a primera infancia con la educación, cayendo en el problema de diseño que tiene hoy el nivel nacional de combinar instituciones que realizan atención integral a grupos vulnerables con sectores tradicionales como educación y salud. Esto ha generado problemas de coordinación, duplicación de esfuerzos y hasta políticas contradictorias.

En materia de secundaria, básica y media, considera que a largo plazo los recursos se deben asignar per cápita por eficiencia, pero al mismo tiempo plantea un régimen transitorio que reconozca que lo que se financia es la nómina y se establezcan mecanismos para mejorar la calidad, ya que se reconocen los logros en materia de cobertura, pero identifican los problemas de calidad y los riesgos que representan, sin nuevos recursos, la jornada única y los planes de alimentación escolar.

En materia de educación superior, se plantea reformar la financiación de las universidades públicas estableciendo mecanismos que incentiven la eficiencia y fortalecer los sistemas de acreditación, desconociendo que ni la acreditación asegura la calidad, ni el proceso ha gozado de la neutralidad requerida en el Ministerio para garantizar su aplicabilidad como mecanismo de mejoramiento continuo, conservando la autonomía universitaria.

SUBSIDIOS

En cuanto a los subsidios la Comisión identifica la dispersión tanto institucional como de mecanismos existentes para el otorgamiento de subsidios, lo que ha permitido no solo la duplicidad y el aprovechamiento por parte de sectores y personas que no deberían ser objeto de los beneficios, sino que, además, ha impedido realizar una evaluación individual sobre la eficiencia y eficacia de cada tipo de subsidios otorgados. Sus recomendaciones se centran en mejorar los mecanismos de identificación y otorgamiento de los subsidios, así como en el control y seguimiento de los impactos alcanzados.

GASTO EN DEFENSA Y SEGURIDAD

Por último, la Comisión en cuanto al gasto en defensa y seguridad reconoce la necesidad de mantener su nivel a pesar de y debido a la suscripción de los Acuerdos con las Farc. Centra sus recomendaciones en mejorar la eficiencia del gasto militar a través de una planificación adecuada del mantenimiento de los equipos al tiempo que recomienda invertir en mejor tecnología. Dado que el principal gasto lo representa la remuneración de la fuerza pública, recomienda hacer más transparente y racional los sistemas de remuneración y los regímenes pensionales, al tiempo que recomienda excluir del sistema especial de salud a los familiares, los cuales deben ser vinculados al Sistema General de Salud.

Se espera que el Gobierno haga público la totalidad del documento y que se establezcan los espacios de debate académico y político de las propuestas, para que el próximo Gobierno pueda poner en práctica algunas de las propuestas, porque este no solo tiene el sol en las espaldas, sino que no se encuentra interesado en desmontar un esquema que le ha sido funcional a los intereses que representa.

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