2018, ¿el presupuesto del ajuste fiscal?

Por Carlos Cabrera Saavedra

La semana pasada el Ministro de Hacienda y Crédito Público radicó en el Congreso de la República el Proyecto de Presupuesto para la vigencia fiscal 2018, con la consigna: Ajuste exitoso, Repunte en Marcha.

El Presupuesto fue presentado con igualdad en los ingresos y gastos por un monto de $235.6 billones de pesos de los cuales $221.1 billones de pesos corresponden al presupuesto de las entidades del nivel central nacional y $14.5 billones de pesos corresponden a las rentas propias de los Establecimientos Públicos del orden Nacional.

INGRESOS

De los ingresos del presupuesto nacional, $139.9 billones corresponden a Ingresos corrientes de la Nación (principalmente el impuesto de renta, el IVA y el 4 x por mil), $11,3 billones de pesos son Fondos especiales (Fosyga, Fondo de Solidaridad Pensional, CGR, Fonpet magisterio y demás), $1.9 billones de pesos son Contribuciones Parafiscales (Fondo de Prestaciones del Magisterio, Contribución Espectáculos Públicos) y $67.9 billones corresponden a Recursos de Capital (Crédito interno y externo y otros recursos de capital).

GASTOS

Por su parte, los $235.6 Billones del Presupuesto de gastos se encuentran distribuidos entre gastos de personal y gastos generales ($38.6 billones, fundamentalmente nominas), Transferencias ($108.5 billones principales Sistema General de Participaciones y Pensiones), Servicio de la Deuda ($59.1 billones), Inversión ($34.3 billones) y operación comercial ($2.2 billones).

EL AJUSTE FISCAL 2018

Aunque las proyecciones macroeconómicas resultan bastante optimistas frente a la situación económica del país y las incertidumbres del mercado internacional, en esta ocasión no nos referiremos a dichos supuestos, sino a los propósitos y características del Presupuesto para la Vigencia 2018, teniendo en cuenta que el debate congresional apenas inicia y la configuración definitiva del presupuesto será resultado de la negoción con las comisiones económicas del Senado y la Cámara de Representantes.

El primer elemento de la consigna presupuestal se refiere al ajuste del presupuesto y se manifiesta que el presupuesto se reduce en 0.5% del Producto Interno Bruto, lo que representaría una disminución de aproximadamente $430 mil millones de pesos, si consideramos que el PIB a precios corrientes es de aproximadamente $860 mil millones de pesos.

El presupuesto para la vigencia de 2017 es de $233. 1 billones de pesos y por tanto, frente al monto total, el Presupuesto 2018 representa un incremento del 1.01% en términos nominales; es decir, un aumento de 2.4 billones de pesos. Sin embargo, dada la proyección de la inflación (4.1%), el Gobierno Nacional considera que esto representará un decrecimiento en términos reales.

Sin embargo, como se aprecia en el Gráfico 3, en pesos corrientes se incrementó el presupuesto total, así como el Funcionamiento y el Servicio de la Deuda mientras se disminuye la Inversión.

Este ‘ajuste’ responde a las presiones del mercado financiero internacional y los gremios económicos que consideran necesaria la reducción del déficit fiscal y se supone que también responde al regreso a la senda de sostenibilidad fiscal establecida por la Regla Fiscal prevista en la Ley 1473 de 2011. Sin embargo, este ‘Ajuste Inteligente’ tiene las siguientes incongruencias:

1. Se continúan inflando los ingresos a través de la figura de ‘perdida de apropiación’. Si bien los ingresos presupuestados en materia de Ingresos Corrientes (Renta, IVA, 4×100, Gasolina y ACPM…) responden más o menos al comportamiento histórico de las rentas y a las metas establecidas a la Dian, en los Recursos de Capital desde hace varios años se viene incluyendo un rubro que no cuenta con fundamento legal y, por tanto, es inconstitucional. Se denomina otros recursos de capital, y que no constituye un ingreso real.

En este rubro, es que se incluye la partida denominada ‘pérdida de apropiación’, lo cual constituye teóricamente, los ingresos que no se comprometieron en el año anterior y que estaban autorizados en Ley de apropiaciones. Sin embargo, desde que se formula el presupuesto, se sabe que, al cierre del año, habrá un déficit fiscal que debía reflejarse también desde la formulación y presentación del presupuesto, mediante la presentación del presupuesto desequilibrado como lo prevé el artículo 347 de la Constitución y como se realizó en los primeros años del gobierno Santos.

A pesar de lo descrito y no sobre la base de los ingresos recaudados, sino de las partidas no ejecutadas (gastos no realizados) se programa un supuesto ingreso que no está autorizado por ninguna norma y, por tanto, viola el precepto según el cual al presupuesto únicamente se pueden incorporar ingresos y gastos que previamente hayan sido decretados por el Congreso de la República.

El rubro dentro del cual se encuentra la pérdida de apropiación asciende al monto de $11.5 billones de pesos, sin que el Gobierno en el Proyecto de Presupuesto especifique la desagregación del mismo y por lo cual no es posible establecer que otros conceptos incluye.

Sobre este aspecto se ha pronunciado la Contraloría General de la República en la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, sin que el Congreso, el Gobierno o la misma Contraloría haya hecho nada para evitar que se continúen inflando los ingresos a través de este mecanismo. En el informe presentado el año pasado la CGR, manifestó:

“La CGR en varios informes insiste en que se debe hacer más transparente el presupuesto de ingresos pues en anteriores oportunidades recalcó que: “Al examinar los conceptos de ‘ingresos’ que hacen parte de este rubro, se encuentra que las pérdidas de apropiación no constituyen un recaudo efectivo que ingrese a las arcas de la Tesorería de la Nación.

Además, el artículo 31 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que define los recursos de capital de la Nación, no se contempla el rubro ‘pérdidas de apropiación’ como una renta que se deba aforar cada año en el Presupuesto General de la Nación. Desde esta perspectiva, queda comprometida la legalidad de este rubro”¹.

Es decir, el presupuesto es inflado desde que se dejó de presentar desequilibrado y aún así es aprobado por el Congreso y ejecutado por el Gobierno; y la Contraloría únicamente se pronuncia sin efectos en términos de responsabilidad.

2. Las inflexibilidades del presupuesto hacen que el denominado ‘ajuste inteligente’ no sea representativo y termine afectando el funcionamiento normal de las entidades. La mayoría del presupuesto está decidida desde antes de la elaboración del mismo, no solo por la existencia de rentas de destinación específica, sino por la naturaleza y tipo de gasto que realiza la Nación y ahora también por las Vigencias futuras, que afectan la disponibilidad de recursos para inversión.

TRANSFERENCIAS

Empezando por el gasto más representativo del presupuesto, las transferencias dentro de las cuales están programados el Sistema General de Participaciones SGP, ($36.7 billones), las pensiones ($41.1 billones), Las transferencias para aseguramiento en salud ($14.1 billones) y el resto de transferencias (16.3 billones) entre las cuales están las Universidades (3 billones) y el Fondo de Prestaciones del Magisterio (2.1 billones), lo cual representa de forma conjunta el 46% del presupuesto para la vigencia 2018, que están programados con anticipación y que se deberán girar así se eliminaran todas las plantas de personal del nivel nacional.

En otras palabras, este gasto no solo es fijo, sino que no es posible recortar sin otra reforma Constitucional al Sistema General de Participaciones o la Reforma Pensional que está exigiendo el mercado financiero internacional. En todo caso, si se realizaran, sus efectos serían en el mediano plazo y no ahora.

SERVICIO DE LA DEUDA

Le sigue en importancia el Servicio de la Deuda que para la vigencia 2018 será de $51.9 billones de pesos, lo cual representa el 22% del total del presupuesto para la vigencia 2018, en donde $29.6 billones corresponderían a intereses y $22.3 billones a pagos de capital de la deuda.

La mayoría de este monto, con excepción del colchón que dejan en la programación para negociar la mermelada en el trámite al presupuesto, corresponde a obligaciones que se deberán pagar en la vigencia y que resultarán muy difíciles de renegociar en el camino dado el perfil de la deuda actual.

Es decir, a no ser que se recortará la parte que será negociada con las comisiones económicas, aquí no hay posibilidades de recorte.

GASTOS DE PERSONAL

Los gastos de personal que es donde muchos quisieran que fuera el recorte o ahorro disminuyendo la ‘burocracia estatal’, representan apenas el 13.1% del total del presupuesto para la vigencia 2018 ($30.9 billones).

Sin embargo, de estos, el sector defensa, la justicia, la Dian y el Icbf, en donde resultan inviables recortes por la coyuntura nacional o por la naturaleza del gasto realizado, representan casi el 78 % ($24.1 billones) de los gastos de personal de todo el nivel nacional (10% del total de Presupuesto 2018) y en cambio el resto de Ministerios, Departamentos Administrativos y Unidades Administrativas Especiales apenas representan el 22% de los gastos de personal ( $6.8 billones) y el 2.8% del presupuesto total para la vigencia 2018.

Como se puede analizar, un recorte significativo en los gastos de personal afectaría el funcionamiento normal de los Ministerios y demás entidades nacionales, dado que los gastos más representativos están en los sectores intocables.

En cuanto a no proveer los cargos vacantes, esa medida lleva muchos años vigentes en la medida en que el Ministerio de Hacienda no permite programar en el anteproyecto y así queda en el proyecto, sino los cargos provistos a febrero que es cuando se elabora el anteproyecto de presupuesto. Es decir, que la medida no solo no es novedosa, sino que puede terminar afectando fuertemente entidades con ciclos grandes de pensionados.

La contratación por prestación de servicios tampoco tiene reglas novedosas y aquí los recortes son más factibles. Se prohíben a no ser que no exista personal de planta, y no existe personal de planta suficiente en las entidades nacionales desde el Programa de Modernización de la administración Uribe, que eliminó cargos por cuota porcentual y no por estudio de necesidades o por carga laboral y desde esa época se sustituyeron por Contratos de Prestación de Servicios, con los cuales para ahorrarse la seguridad social, vulneran los derechos de los trabajadores del Estado, que cumplen funciones públicas idénticas a los funcionarios de Planta, inclusive en labores subordinadas como mensajería, secretariado, entre otros.

Aunque sobre esto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en la Sentencia C- 614 de 2009 y otras posteriores, no se ha hecho ningún esfuerzo significativo en la formalización de las plantas; de hecho, cuando las entidades solicitan formalizar su planta, la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda le condiciona dicha modificación a costo cero, es decir, disminuyendo la cantidad de personal para cubrir las prestaciones o vincularlos con salarios significativamente inferiores.

GASTOS GENERALES

Las medidas de austeridad frente a los gastos generales resultan por demás poco eficaces en la medida en que representan el 3.2% del total del presupuesto de gastos ($7.7 billones). En estos rubros se encuentran concentradas la mayoría de las medidas de austeridad que también están vigentes desde 1998 y que no contribuyen con ahorros significativos, pero si generan grandes dificultades al funcionamiento de las entidades en la medida en que los principales rubros son los contratos de celaduría, aseo, cafetería y servicios públicos, y mantenimientos cuyos incrementos se encuentran regulados o establecidos por el mismo Estado y superan el IPC.

Las normas de austeridad incluyen algunos aspectos que deberían ser de sentido común como no pagar con cargo al presupuesto regalos, fiestas, condecoraciones y hasta publicaciones lujosas, pero dichas normas excluyen a aquellos que más los usan como la Presidencia y el Congreso. Además, conservan medidas absurdas como, que únicamente ciertos altos cargos directivos pueden disponer de celular con cargo al presupuesto, cuando el avance de la tecnología y las comunicaciones no solo lo ha convertido en una forma económica de comunicación, sino que a veces es más importante que el mensajero o el conductor tengan celulares que los mismos directivos.

INVERSIÓN

Por otra parte, en la inversión hay un recorte no solo frente a la inflación esperada, sino en pesos corrientes al pasar de $41.2 billones en el presupuesto 2017 a 34.2 billones en el proyecto de presupuesto 2018,lo que representa una caída del 17% en términos corrientes. Sin embargo, esto terminará es afectando el funcionamiento de las entidades nacionales en la medida en que cada entidad tiene al menos un proyecto de inversión a través del cual paga al personal que requiere para cumplir su misión, pero vinculados a través de contratos de prestación de servicios y disfrazado como inversión, con las características e inconvenientes que ya habíamos comentado.

Efectivamente, el rubro con más gobernabilidad para ser recortado es la inversión. Sin embargo, aquí también hay grandes inflexibilidades relacionadas con que el Estado Colombiano presupuesta como inversión, el gasto corriente en subsidios y para peor, lo financia con crédito. En otras palabras, paga con ingresos de las generaciones futuras la comida de las generaciones presentes, es algo así como, pagar el mercado con la tarjeta de crédito y diferirlo a 12 meses.

Adicionalmente, y a pesar de las dudosas explicaciones brindadas por el Gobierno Nacional en el Mensaje Presidencial que acompaña el Presupuesto, el último inciso del artículo 350 de la Constitución es bastante claro y no permite la sustitución de términos realizada por el Gobierno Nacional. El texto dice: “El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”. No requiere de grandes análisis para determinar, que mientras en el Presupuesto 2017, la inversión representa el 17.6 % del total del presupuesto de esta vigencia, en el Proyecto 2018, representa el 14.5% de dicho presupuesto.

En otras palabras, el ‘ajuste inteligente’ en teoría no afectaría los programas sociales, pero la ejecución de dichos programas la realizan las entidades que se van a ver afectadas en su funcionamiento normal y, por tanto, si terminarán afectando la ejecución de los programas, esto sin agregarle el efecto que tendrá la Ley de Garantías en el presupuesto 2018.

3. Cumplimiento de la Regla Fiscal. La Anif ha venido planteando el riesgo que representa el mantener en la Regla Fiscal, metas que son incumplibles y, además, sin un sustento técnico que las valide, como la meta de nivel de deuda del 30% del PIB y que lleva a las calificadoras de riesgo a sospechar de la credibilidad del Gobierno frente al límite de la deuda pública, que en la actualidad se sitúa alrededor del 42%.

Sin entrar a cuestionar en esta ocasión la pertinencia y necesidad de los niveles establecidos en la Ley 1473 de 2011, lo mismo puede terminar pasando con la regla de déficit fiscal, en la medida en que se acude a estrategias para mostrar cumplimiento, cuando la misma regla prevé puertas de fuga o suspensiones en ciertas coyunturas.

Sin embargo, el Gobierno ha preferido los cambios de metodología y hasta restringir el registro de obligaciones para evitar mostrar el incumplimiento del nivel de déficit fiscal.

En enero de éste año, y después de 22 años de interpretar en la Ley 225 de 1995 el régimen de reservas y cuentas por pagar de forma diferente, el Ministerio de Hacienda decidió cambiar la interpretación y cerrar en el SIIF, la posibilidad de registrar dentro de los primeros 20 días de enero las cuentas por pagar de la vigencia que se cerraba, ya que, si se registraban las obligaciones de las cuentas por pagar, se superaría la meta de déficit fiscal establecida en la Ley 1473 de 2011, sobre la Regla Fiscal.

La Contraloría General de la República, al parecer, no entendió el propósito y gravedad de la medida y en el informe sobre la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro presentado a la Comisión Legal de Cuentas esta semana, simplemente establece un hallazgo en el que considera que causan ‘incertidumbres no generalizadas’…,“La interferencia del Ministerio de Hacienda en el proceso de registro de las obligaciones presupuestales en el cierre de la vigencia 2016, limitando los registros de ejecución del presupuesto por obligaciones (recepción de bienes y servicios), y con ello, la constitución del rezago presupuestal (reservas y cuentas por pagar) para las entidades que conforman el PGN”².

Resulta claro, que mientras se acudan a estas artimañas, y la CGR no busque que se establezcan los correctivos, así sea mediante el debate político, la afirmación sobre el cumplimiento de la Regla Fiscal que contiene el mensaje presidencial del Presupuesto 2018, tampoco resulta creíble.