Descentralización y Autonomía

Carlos Cabrera Saavedra

La temática expuesta por OPINIÓN CARIBE sobre finanzas públicas ha estado transversalizada por críticas al modelo de descentralización y a la forma en que se ha disminuido la autonomía de las entidades territoriales, lo que es consistente con su eslogan ‘Expresión de Región’. Sin embargo, dicha defensa del derecho de los territorios para tomar sus propias decisiones no es a ultranza y responde a la necesidad de formar ciudadanía como premisa básica para el funcionamiento adecuado de la democracia, más que como modelo de desarrollo económico, aunque desde dicha perspectiva, también cuenta con las justificaciones y evidencias que ameritan su defensa.

La descentralización en Colombia empezó como respuesta a los problemas de gobernabilidad en el territorio, los cuales se manifestaron en la década de los ochenta a través de multitudinarias y permanentes marchas de las poblaciones hacia Bogotá en búsqueda de soluciones a sus problemas básicos de servicios públicos y sociales (agua, salud, educación y demás). En esta misma época, comenzaba uno de los fracasados intentos de suscripción de acuerdos de paz con las Farc, y dicha guerrilla, que se convirtió en la primera amenaza de los alcaldes populares, veía en la descentralización la posibilidad de una apertura política que acabara con el excluyente Frente Nacional.

Aunque las bases jurídicas y políticas del proceso estaban concebidas desde la reforma Constitucional de Carlos Lleras Restrepo, quien, entre otras medidas, creó el Situado Fiscal. El hito del supuesto proceso de descentralización que embarga al país fue la elección popular de alcaldes, a pesar de se había iniciado el fortalecimiento de los fiscos territoriales con la Ley 14 de 1983.

Hasta 1991 se emprendió todo un proceso de fortalecimiento de la institucionalidad territorial que incluyó el desmonte de algunas entidades nacionales que cumplían funciones que debían asumir las entidades territoriales y con la Constitución de 1991 se sellaba el rediseño institucional que viabilizaría contar con una República, aunque unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, como reza el artículo 1° de la Constitución.

Aunque la Constitución estableció la elección popular de gobernadores y determinó de forma genérica las competencias diferenciadas de la Nación y de las entidades territoriales, fue hasta 1993 con la Ley 60, cuando se implementó la distribución concreta de funciones y recursos entre los tres niveles de gobierno, a los cuales el Constituyente consideró socios y pares y no la reproducción de un sistema patriarcal en donde la Nación se considerara como ente supremo. No obstante, ser un proceso progresivo, en su momento las críticas se centraban en el supuesto hecho de que la Nación que había transferido competencias y recursos, siguió cumpliendo funciones que les correspondían a los territorios y no había desmontado toda la infraestructura existente, en especial, a través de entidades nacionales descentralizadas.

A lo anterior se sumaron dos hechos que terminaron convirtiendo en estructurales los déficits nacionales y por tanto, sembrando la semilla que justificaría el desmonte de la descentralización en el cual el país ha estado inmerso en los últimos 20 años: la implementación del Estado Social de Derecho y el ciclo económico, este último profundizado por la crisis política causada por el proceso 8.000. La configuración como estado social de derecho implicaba el reconocimiento de derechos de tercera generación y la creación de una institucionalidad para su implementación y desarrollo, sobre todo para su reconocimiento y protección como derechos inherentes a los habitantes del territorio nacional.

A pesar de que la Ley 60 de 1993 ya había introducido el esquema de distribución sectorial de recursos y competencias que afectan la descentralización, conservaba un diseño institucional para un país descentralizado, fue con la Ley 358 de 1997 que se inició el ciclo legislativo de desmonte de la descentralización, que fue seguido por las Leyes 550, 617, 715, 819, 1176, 1530 y por las sectoriales y de los planes de desarrollo, que contrario a su espíritu cuatrienal, han establecido normas permanentes que han desdibujado la distribución de recursos y competencias que tenía el diseño descentralizado del Estado Colombiano.

En OPINIÓN CARIBE se ha analizado el impacto de estas reformas en el endeudamiento territorial, los Acuerdos de Restructuración de Pasivos, la viabilidad de los municipios basada en límites arbitrarios de gasto, las deficiencias en el diseño del Sistema General de Participaciones, los problemas que introdujeron las vigencias futuras, la recentralización de los recursos del sector salud y las deficiencias del Programa de Alimentación Escolar. Todos ellos son muestras de la intención gubernamental de mantener centralizado el poder de decisión sobre los recursos más importantes que maneja el territorio en razón a la repartición realizada por el Constituyente de 1991.

Ha llegado a tal sistematicidad el proceso de desmonte, que jurisprudencialmente se ha confundido la descentralización con la desconcentración y se ha validado la creciente intervención del Gobierno Nacional en los asuntos locales y seccionales que son competencia de Departamentos y Municipios.  Casi todos los momentos previos de trámite de las leyes han sido precedidos de campañas de medios en las cuales se desprestigian a los mandatarios seccionales o locales a través de escándalos de corrupción o acusaciones de ineficiencia, que han facilitado al Congreso tomar decisiones en contra de los territorios que los eligieron. Pero no solo traicionan el territorio por la presión de medios, sino por las ventajas que especialmente para los corruptos les brinda la centralización, ya que es más fácil negociar con un ministro que con 32 gobernadores y 1.102 alcaldes. No se quiere señalar que en el territorio no haya corrupción o que no debe ser combatida, sino que los volúmenes de recursos y la disminución de interlocutores facilita el clientelismo y la corrupción en la Nación.

Desde el punto de vista económico, la descentralización es defendida por un número importante de tratadistas de la materia, los cuales afirman que los gobiernos locales son más eficientes en la asignación de los recursos públicos frente al gobierno central, ya que tienen una mejor información y más incentivos para hacerlo. Las autoridades locales terminan suministrando los bienes que la gente prefiere, puesto que están más cerca de la población y conocen mejor las necesidades, además, los gobiernos locales se encuentran bajo la vigilancia permanente de sus votantes, y, por tanto, tienen incentivos para ejecutar las políticas públicas en función de los intereses generales de la comunidad.

De hecho, en Colombia, con todas las deficiencias del diseño y aplicación de la descentralización, entidades como el Banco de la República, en varios estudios, ha demostrado que la descentralización ha incentivado el desarrollo de algunas regiones y la Contraloría en algunos de sus estudios le ha atribuido efectos redistributivos y de disminución de brechas regionales, aunque en índices bastante bajos para lo que se podría esperar de un proceso de más de veinte años.

A pesar de lo anterior, los técnicos del Gobierno Nacional, en su mayoría, siempre se han prestado al desmonte y lo han validado, lo que les ha garantizado la permanencia en cargos de libre nombramiento y remoción durante décadas. Pero el problema no ha sido el impacto económico de la descentralización sino el político. A la clase política con vínculos en el nivel nacional, les incomodó la transformación política que generó la elección popular de alcaldes y gobernadores, que después se vio frustrada por la captura de los gobiernos territoriales que se dio por los grupos armados al margen de la Ley, tanto de derecha como de izquierda, los cuales terminaron aliándose con la clase política tradicional territorial, creando unas amalgamas que no permitían identificar si eran representantes de partidos y movimientos políticos o de los actores armados del conflicto en Colombia.

La reelección presidencial hizo más perverso el esquema. La política fiscal agudizó su respuesta a los ciclos políticos y se empezó a utilizar de frente los recursos del Estado para garantizar la reelección del presidente. Pero dicho esquema fracasaría si el presidente no tuviese incidencia directa e inmediata sobre los electores. Fue cuando se hizo necesario fortalecer el esquema de subsidios estatales y controlar la forma en que se entregan estos, como una forma de garantizar la fidelidad de los electores, innovando en las formas de clientelismo. (Entrega de cheques en consejos comunitarios al principio; y entrega de casas gratis en la última temporada).

Ello requería no solo quitarles competencias a los territorios, sino también recursos, ya que la Nación había cedido por obligación constitucional, parte de las rentas que recauda y por el mal manejo de la política fiscal en épocas de expansión del capitalismo, en las cuales, en vez de ahorrar se aceleró el gasto público, profundizando los ciclos, en especial el depresivo.

Teniendo claro el panorama que describe las causas políticas del desmonte de la descentralización, ¿qué oportunidad tienen los territorios de recuperar su autonomía y el sendero de la descentralización?

La conjunción de varios aspectos podría llevar a retomar la descentralización en los próximos gobiernos.

Primero, el ingreso a la Ocde, que considera una buena práctica la descentralización y ha recomendado su profundización en Colombia. La tradicional sumisión a los organismos multilaterales podría viabilizar retomar el proceso.

Segundo, si el proceso de paz se viabiliza con la totalidad de actores armados, podría permitir la construcción de ciudadanía a nivel territorial, que transforme los esquemas de captura que aún siguen vigentes en manos de alianzas de clase política con actores armados (incluyendo narcotráfico y minería ilegal).

Tercero, el establecimiento de una Ley de Garantías que no venda el sofá y establezca claros limitantes al gobernante para impedir que utilice el poder para gobernar en cuerpo ajeno, al haberse suprimido la reelección presidencial, prohibición que debería extenderse a todos los cargos de elección popular.

Y cuarto, aunque era la menos probable hasta hace unos días, que los alcaldes y gobernadores retomen el liderazgo regional y pongan al gobierno en una situación en la que no le quede otra opción que devolverles la autonomía y los recursos que les quitó en los últimos 20 años.