PAE, la manzana Envenenada

Carlos Cabrera Saavedra

La semana pasada en la Asamblea organizada por la Federación de Departamentos y realizada en la ciudad de Cartagena, los gobernadores asumieron después de mucho tiempo una posición unificada de rechazo a las decisiones del Gobierno Nacional, que han lesionado los intereses de los departamentos y que afectan gravemente la institucionalidad del orden territorial.

Los detonantes de esta posición que hoy los mantiene en asamblea permanente, fueron el Decreto 2265 de 2017, analizado en la edición 215 de OPINIÓN CARIBE, con el cual se recentralizan los recursos destinados al sector salud, incluyendo las rentas propias de los departamentos y municipios, para ser manejados a través de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Adres, entidad creada por la Ley del Plan de Desarrollo. Frente a este tema lograron un acuerdo con el Gobierno Nacional para reformar el decreto, aunque los problemas de fondo no se resuelven.

El segundo tema, y que es objeto de este artículo, es el Plan de Alimentación Escolar, PAE, frente al cual los gobernadores se declararon en rebelión y con carteles en mano, recibieron a la Ministra de Educación, anunciándole que entregaban el PAE de nuevo al Gobierno Nacional, cuando ella anunciaba la introducción de reformas al programa para garantizar la ‘eficiencia y transparencia’ del mismo.

La reacción de los gobernadores es la respuesta a la estrategia de medios utilizada por la anterior ministra, que terminó convirtiendo el PAE en una manzana envenenada, en la medida en que se les entregó la responsabilidad a los gobernadores, se les disminuyeron los recursos y se les hizo responsables ante los medios de comunicación y la ciudadanía de los problemas y de los casos de corrupción identificados en el programa, y que son resultado de múltiples factores que van desde deficiencias en el diseño, hasta la existencia de cárteles nacionales de contratistas que manejan la alimentación de los niños desde antes de que fuera asumido el programa por los gobernadores y alcaldes.

El PAE está hoy definido como “una estrategia del Ministerio de Educación que promueve el acceso y la permanencia de los niños y adolescentes focalizados a través de la entrega de un complemento alimentario”. Es decir, que se busca a través de la entrega de alimentos, disminuir la deserción y/o garantizar su ingreso y permanencia en los colegios públicos.

A diferencia de lo que se ha dado a entender con los escándalos de medios alrededor del PAE, este no es un programa de las entidades territoriales, sino que es un programa del Ministerio de Educación que tiene origen en 1936, cuando el Gobierno de López Pumarejo, asignó recursos de forma permanente para restaurantes escolares. En 1941, asume la responsabilidad el Ministerio de Educación como un programa de atención nutricional, al cual asigna recursos para su funcionamiento y dotación.

Sin embargo, en 1968 se creó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Icbf, el cual asumió el Proyecto de Protección Nutricional y Educación Alimentaria en Escuelas Oficiales de Educación Primaria hasta el año 2006, cuando se vuelve a vincular el programa al sistema educativo, como una estrategia para “incrementar la matrícula, reducir el ausentismo y mejorar la función cognitiva de los escolares”. Hasta ahí era un programa nacional manejado por el Icbf en coordinación con el Ministerio de Educación y la participación de las entidades territoriales, a pesar de encontrarse descentralizado el servicio educativo, era aleatoria o de coordinación en razón a que administran los colegios.

Esta competencia no fue descentralizada territorialmente, ya que en su momento se consideró que el Icbf es una forma de descentralización por servicios y que dicha función era llevada a cabo de forma adecuada. Sin embargo, se les establecieron responsabilidades a las entidades territoriales en materia de restaurantes escolares como complemento a la función del Icbf, pero enfocada exclusivamente en el sector educativo.

A partir de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo Nacional 2010 – 2014) se estableció que el PAE se trasladara del Icbf al Ministerio de Educación con el objetivo de alcanzar las coberturas universales y que desde el MEN se desarrollara la orientación, ejecución y articulación con las entidades territoriales y, por tanto, se consideró que dada la cercanía que brinda la administración de los colegios, el programa era más propio del sector educativo.

A partir de allí y hasta septiembre de 2013, se realizó el diseño y proceso de transferencia del Icbf a las entidades territoriales, pero como programa nacional, actuando el Ministerio de forma centralizada en algunos casos, descentralizada en otros o por convenio con el ICBF dependiendo de cada caso, hasta el segundo semestre de 2014 cuando se opera únicamente de forma centralizada o descentralizada.

La Ministra de ese momento, convenció a los alcaldes y gobernadores de ser ejecutores del programa, al punto de conseguir que lo cofinanciaran para incrementar su cobertura o mejorar la calidad del servicio de alimentación escolar. Sin embargo, después de recibirlo, les disminuyeron los recursos que inicialmente les habían asignados y les convirtieron en obligatoria la cofinanciación. Pero aquí no paró; se dio toda la campaña de medios para mostrar las irregularidades y hechos de corrupción encontrados en el seguimiento a los programas, como producto de algunas denuncias realizadas por la prensa, a lo cual la Ministra intentó mostrar como únicos responsables a los alcaldes y gobernadores, que eran simples ejecutores del programa del Ministerio de Educación.

La creación de la bolsa común para el programa desconoció la complejidad que representa la mezcla de recursos de diversas fuentes y regímenes presupuestales y pretendían que, con dicha bolsa las entidades territoriales adelantaran los procesos de selección de los operadores y garantizaran la alimentación a los niños del sistema educativo público.

Por supuesto, los flujos y formas de ejecución de las diferentes fuentes dificultaron los procesos de selección, retardaron las contrataciones y, por tanto, no garantizó la continuidad del servicio, a pesar de que algunos osados gobernantes decidieron realizar contrataciones directas con todos los riesgos jurídicos que ello representaba. No es posible medir el impacto de estas erróneas decisiones en la situación nutricional de los niños, porque no hay ni una línea de base, ni un seguimiento con indicadores adecuados a dichas condiciones.

Gina Parody, exministra de educación

Además, subsiste la discusión (que la plantea el mismo Contralor General de la República) sobre si se trata de un programa de subsidio de alimentación a la población más pobre, para mejorar su nutrición; o si se trata de un programa de ingreso y permanencia al sistema escolar, con el cual el propósito fundamental no es la nutrición de los más pobres, sino el ingreso y permanencia escolar, los cuales, si bien se encuentran medidos, no es posible establecer con claridad el porcentaje de incidencia de este factor en el ingreso o deserción del sistema escolar.

La Contraloría General de la República en varios informes y comunicados ha planteado los principales inconvenientes que se han encontrado en la ejecución de los recursos del PAE, entre los cuales, resalta la ineficiencia y no consecución de las metas de cobertura, argumentando la primera, en razón a las demoras y deficiencias en los procesos contractuales y la segunda, adicionalmente la insuficiencia de recursos para alcanzar las coberturas programadas.

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Dichas comunicaciones, cuestionan la dependencia del programa de los recursos del Sistema General de Participaciones y la insuficiencia o incapacidad por parte de las entidades territoriales para aportar más recursos, olvidando que es un programa nacional y no territorial, aunque aporten recursos y terminen siendo los ejecutores.

El PAE ejecuta cada año unos 1.6 billones de pesos, para brindar  5.5 millones de raciones alimenticias en alrededor de 13 mil colegios públicos en todo el país. Las cifras son aproximadas porque no se han recibido aún las cifras oficiales del Ministerio de Educación y en todo caso, no concuerdan con las de las entidades territoriales, según el informe de la Contraloría General de la República.

Vale la pena anotar, que La CGR en su informe resalta las bajas coberturas de la región Caribe y en especial, el hecho de que el departamento del Magdalena tiene una cobertura promedio del 39.37 %, y Santa Marta, solo logra una cobertura del 15.47 %. El departamento de La Guajira presenta una cobertura promedio del PAE del 33.85 %, mientras que su capital, Riohacha, supera las cifras departamentales alcanzando un 48.38 %.

A pesar de que el manejo de medios ha girado en torno al drama de los niños que no reciben raciones adecuadas o de los escándalos contractuales en los cuales se pagan valores exorbitantes por las pechugas de pollo o de cualquier otro insumo, la CGR, en su comunicado de agosto de 2017 sí establece algunas de las causas estructurales y que resume en tres aspectos: ineficiente control por parte del Ministerio de Educación, falta de coordinación gubernamental y ausencia de asistencia técnica e insuficiente capacitación. Las deficiencias de control las establece desde los procesos de planificación en donde ni el MEN ni las entidades territoriales tienen indicadores, claros y pertinentes que permitan controlar el cumplimiento de los objetivos del programa, no cuentan con sistema de información confiable y les incumplen a los territorios en la cantidad de recursos asignados.

En cuanto a la ausencia de asistencia y capacitación suficiente, la CGR establece que no se capacitó ni orientó a las entidades territoriales en el manejo de la bolsa común y en general en la administración del programa, incluyendo desde el proceso precontractual hasta el control de las raciones. Sin embargo, no se analiza que el responsable en general es el sector educativo, que no tiene conocimiento ni experiencia en la administración de restaurantes para niños y que la capacidad instalada la tenía el Icbf. Una cosa es administrar colegios y otra, restaurantes, así estén dentro de los colegios y sean para los estudiantes.

Con todos los inconvenientes descritos resulta  sensato que los gobernadores quieran devolver el programa al Gobierno Nacional. Sin embargo, en la asamblea de gobernadores se conformó una comisión entre los departamentos y el Ministerio de Educación para revisar la propuesta del Ministerio y rediseñar el programa. En los próximos días, se conocerán los resultados de las mesas de trabajo y la propuesta de modificación del PAE, así como la reforma al decreto de manejo de recursos de Adres. Se espera que haya por parte de los departamentos una defensa efectiva de la descentralización y que, si se van a transferir competencias, se haga como lo previó el Constituyente: con recursos.